Les sanctions des Nations unies en droit singapourien

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Le United Nations Act 2001

Singapour suit la tradition dualiste de la common law. Un traité lie l’État sur le plan international, mais il ne crée de droits et d’obligations à Singapour que lorsque le Parlement ou un législateur délégué l’a transposé. L’article 25 de la Charte des Nations unies oblige les États membres à appliquer les décisions du Conseil de sécurité, tandis que l’article 41 permet au Conseil de décider de mesures n’impliquant pas l’emploi de la force armée, telles que l’interruption des relations économiques. Le véhicule interne de ces décisions est le United Nations Act 2001, une loi destinée à permettre à Singapour de s’acquitter de ses obligations au titre de l’article 41 de la Charte.

La loi est brève. Sa disposition centrale, la section 2(1), habilite le ministre à prendre les règlements qui paraissent nécessaires ou opportuns pour donner effet à une décision du Conseil de sécurité fondée sur l’article 41. Ces règlements peuvent prévoir l’arrestation, le jugement et la sanction des contrevenants et conférer des pouvoirs de police aux enquêteurs. Les sections 2(2) et (3) excluent les institutions financières et les Variable Capital Companies (VCC) du champ des règlements pris en vertu de la loi, car la Monetary Authority of Singapore (MAS, l’autorité monétaire et de surveillance financière) édicte des règles distinctes à leur égard. Les règlements doivent être présentés au Parlement dès que possible après leur publication dans la Gazette.¹ Les infractions à ces règlements sont lourdement sanctionnées. Une personne physique encourt une amende pouvant atteindre 500 000 S$, une peine d’emprisonnement pouvant aller jusqu’à dix ans, ou les deux, tandis que les autres contrevenants encourent des amendes pouvant atteindre 1 million de S$.²

Ce dispositif est typique de la technique législative singapourienne. Le Parlement adopte un cadre et laisse le détail à l’exécutif, qui peut ainsi suivre les fréquentes modifications décidées par le Conseil de sécurité sans adopter chaque fois une nouvelle loi. Les règlements pris en vertu de la loi suivent un schéma commun. Chacun d’eux cite les résolutions du Conseil de sécurité auxquelles il donne effet, définit les personnes désignées par renvoi aux listes tenues par le comité des sanctions compétent et interdit toute transaction avec elles. Il existe notamment des régimes pour la République populaire démocratique de Corée, l’Iran, la République démocratique du Congo, le Soudan du Sud et le Yémen, ainsi que des règlements relatifs au terrorisme qui mettent en œuvre les résolutions 1267, 1373 et les résolutions qui leur ont succédé.³

Les institutions financières : le régime de la Monetary Authority

Les banques, les assureurs, les intermédiaires des marchés de capitaux et les prestataires de services de paiement sont soumis à un régime parallèle administré par la MAS. Depuis 2023, celle-ci donne effet aux sanctions financières ciblées du Conseil de sécurité par des règlements pris en vertu de la section 192 du Financial Services and Markets Act 2022, lue conjointement avec les sections 15(1)(b) et 219(d). Un ensemble distinct de règlements pris en vertu de la section 83(1)(b) du Variable Capital Companies Act 2018 couvre les VCC examinées au chapitre E.IV. Les règlements actuels, datés du 28 avril 2023, couvrent la République démocratique du Congo, l’Iran, la République populaire démocratique de Corée, la Libye, la Somalie, le Soudan du Sud, le Soudan et le Yémen. Ils s’appliquent à toutes les institutions financières établies à Singapour.⁴

Ces règlements imposent deux obligations essentielles. Une institution financière doit geler les fonds, avoirs financiers et ressources économiques des personnes désignées et ne doit mettre à leur disposition ni fonds ni services. Les désignations en matière de financement du terrorisme reposent sur une loi distincte, le Terrorism (Suppression of Financing) Act 2002. La MAS attend de toutes les personnes physiques et morales à Singapour, y compris celles qui n’appartiennent pas au secteur réglementé, qu’elles vérifient leurs clients au regard des listes des Nations unies avant de traiter avec eux.⁵ L’obligation de déclarer les soupçons, examinée au chapitre H.III, complète le tableau. Une banque qui gèle le compte d’une personne désignée dépose généralement aussi une déclaration de transaction suspecte.

Le régime applicable à l’Iran montre comment le système suit le Conseil de sécurité. Après l’accord sur le nucléaire de 2015 et son approbation par la résolution 2231, la MAS a abrogé une notice qui interdisait les transactions liées à l’Iran et a révisé ses règlements relatifs à l’Iran en janvier 2016.⁶ Lorsque les sanctions du Conseil de sécurité contre l’Iran ont été rétablies le 27 septembre 2025 en vertu du mécanisme de retour automatique (snapback) prévu par cette résolution, Singapour a réappliqué toutes les dispositions sous la forme qui était la leur avant 2015.⁷

Douanes, mesures commerciales et Corée du Nord

Le volet commercial des sanctions des Nations unies relève des douanes singapouriennes (Singapore Customs). Elles interdisent l’importation, le transbordement entrant et le transit de certaines marchandises en provenance de la Corée du Nord et de l’Iran, et contrôlent l’exportation, le transbordement sortant et le transit de certaines marchandises à destination de ces deux pays et d’autres États visés par des mesures du Conseil de sécurité.⁸ Pour un port où la plupart des cargaisons sont transbordées, l’inclusion du transbordement et du transit est essentielle. Des marchandises qui n’entrent jamais sur le marché singapourien passent néanmoins par ses terminaux, où le Conseil de sécurité attend de l’État de transit qu’il les arrête.

La Corée du Nord a soumis le système à l’épreuve la plus rude. La résolution 2375, adoptée à l’unanimité le 11 septembre 2017, a plafonné les livraisons de produits pétroliers raffinés au pays à 500 000 barils pour le dernier trimestre 2017 et à deux millions de barils par an à partir de 2018, limité le pétrole brut au niveau des douze mois précédents et interdit les achats de textiles nord-coréens.⁹ La résolution 2397 du 22 décembre 2017 a abaissé le plafond des produits pétroliers raffinés à 500 000 barils par an, exigé le rapatriement des travailleurs nord-coréens à l’étranger dans un délai de 24 mois et autorisé les États membres à saisir et immobiliser dans leurs eaux territoriales les navires qui approvisionnaient illicitement le pays en pétrole.¹⁰

Singapour a réagi en suspendant ses échanges commerciaux avec la Corée du Nord à partir de novembre 2017 et en révoquant en 2018 les permis de travail des ressortissants nord-coréens, conformément à la résolution 2397. Cette suspension était une décision significative, car Singapour était encore en 2016 le huitième partenaire commercial de la Corée du Nord. Des poursuites ont suivi. Une société singapourienne a été condamnée à une amende en 2016 en lien avec l’expédition de systèmes radar démontés, de composants de missiles et de pièces d’avions de chasse de Cuba vers la Corée du Nord. En 2022, une autre société singapourienne a été inculpée pour avoir exporté des boissons vers ce pays.¹¹

Les tribunaux et les limites des sanctions de l’ONU

La décision rendue en 2011 par la High Court dans l’affaire The “Sahand” définit la portée des sanctions des Nations unies en droit singapourien. Crédit Agricole Corporate and Investment Bank avait fait saisir trois navires appartenant à des filiales allemandes de l’Islamic Republic of Iran Shipping Lines, en réclamant une créance devenue exigible par anticipation de plus de 180 millions de dollars US au titre de contrats de financement régis par le droit anglais. Les parties n’avaient pas soulevé la question des sanctions. Le juge Quentin Loh l’a soulevée d’office, car il craignait que des navires retenus dans les eaux singapouriennes ne tombent sous le coup du gel des avoirs décidé par le Conseil de sécurité. Il n’a considéré les résolutions comme faisant partie du droit singapourien que dans la mesure où elles avaient été transposées dans la législation interne, Singapour étant un ordre juridique dualiste. La résolution 1929 (2010) avait désigné trois entités du groupe de transport maritime, sans désigner le groupe lui-même. Rien ne montrait que les propriétaires allemands étaient détenus ou contrôlés par ces entités ou agissaient pour leur compte. Le gel ne s’appliquait donc pas, ce qui a permis la mainlevée de la saisie des navires.¹²

Ce jugement comporte trois enseignements pour la pratique. Premièrement, la question de savoir si une transaction est interdite à Singapour relève des règlements internes, lus selon leurs propres termes. Deuxièmement, les sanctions s’interprètent comme des mesures ciblées, qui laissent intact le commerce licite avec le même pays. Troisièmement, la compétence en matière maritime (admiralty jurisdiction) des tribunaux singapouriens continue de s’exercer lorsqu’une partie est liée à un État sanctionné, ce qui importe pour un port où la saisie de navires est un moyen courant de garantir les créances maritimes. Le jugement confirme ainsi un thème du chapitre F.I : les tribunaux singapouriens appliquent les sanctions comme du droit, avec la précision que le droit exige.

Notes

1. United Nations Act 2001 (2020 Rev Ed), sections 2(1)–(3), (5)–(7), tel que résumé par Legal Wires, « United Nations Act 2001 » (consulté en novembre 2026) : règlements « necessary or expedient » pour donner effet aux mesures fondées sur l’article 41 ; exclusion des institutions financières réglementées en vertu du Financial Services and Markets Act 2022 et des variable capital companies ; présentation au Parlement « as soon as possible after publication in the Gazette ». ↩
2. Legal Wires, « United Nations Act 2001 » (consulté en novembre 2026), résumant la section 5 : pour les personnes physiques, une amende n’excédant pas 500 000 $ ou un emprisonnement n’excédant pas 10 ans, ou les deux, dans les autres cas une amende n’excédant pas 1 million de $ ; la loi a été modifiée par les Acts 9 of 2003, 4 of 2014, 16 of 2016, 44 of 2018 et 18 of 2022, et l’édition révisée a pris effet le 31 décembre 2021. ↩
3. Règlements pris en vertu du United Nations Act répertoriés sur Singapore Statutes Online, parmi lesquels les United Nations (Sanctions — Democratic People’s Republic of Korea) Regulations 2010, les règlements relatifs à la République démocratique du Congo (résolutions 1596 (2005), 1807 (2008), 2293 (2016) et 2582 (2021)) et les règlements antiterroristes (résolutions 1267, 1373, 1988, 1989 et 2253). ↩
4. Monetary Authority of Singapore, « Regulations for Targeted Financial Sanctions », mas.gov.sg (consulté en novembre 2026) : Financial Services and Markets Regulations du 28 avril 2023 et VCC Regulations du 14 janvier 2020 pour les huit régimes par pays ; ils « apply respectively to all financial institutions and variable capital companies in Singapore » ; Monetary Authority of Singapore, « Regulations for Targeted Financial Sanctions », mas.gov.sg (consulté en novembre 2026) : la MAS « gives effect to targeted financial sanctions under the United Nations Security Council Resolutions » au moyen de Financial Services and Markets Regulations pris en vertu de « section 192, read with sections 15(1)(b) and 219(d), of the Financial Services and Markets Act 2022 » et des Variable Capital Companies (Sanctions and Freezing of Assets of Persons) Regulations 2020 pris en vertu de « section 83(1)(b) of the Variable Capital Companies Act 2018 ». ↩
5. Monetary Authority of Singapore, « Lists of Designated Individuals and Entities », mas.gov.sg (consulté en novembre 2026) : les listes couvrent les personnes désignées en vertu de règlements pris en application du Financial Services and Markets Act 2022, du United Nations Act 2001 et d’autres lois ; « all natural and legal persons in Singapore should screen their clients against the United Nations lists » ; désignations antiterroristes en vertu du Terrorism (Suppression of Financing) Act 2002. ↩
6. Lloyd’s List, « Singapore regulator cancels notice barring Iran transactions », 29 janvier 2016 : la MAS a abrogé une notice interdisant les transactions avec l’Iran et « will also revise MAS Iran Regulations in accordance with UN resolutions ». ↩
7. Monetary Authority of Singapore, « Lists of Designated Individuals and Entities », mas.gov.sg (consulté en novembre 2026) : le Conseil de sécurité « has reinstated the relevant UNSC Resolutions and Iran sanctions list » le 27 septembre 2025 ; « All provisions have been re-applied in the same manner as they applied » avant 2015. ↩
8. Singapore Customs, « United Nations Security Council Sanctions », customs.gov.sg (consulté en novembre 2026) : l’importation, le transbordement entrant et le transit de certaines marchandises en provenance de la RPDC et de l’Iran sont interdits, l’exportation, le transbordement sortant et le transit de certaines marchandises à leur destination sont interdits ou restreints, et certaines marchandises sont contrôlées pour « certain countries designated under United Nations Security Council (UNSC) sanctions ». ↩
9. Wikipedia, « United Nations Security Council Resolution 2375 » (consulté en novembre 2026) : adoptée le 11 septembre 2017 par 15 voix ; produits pétroliers raffinés limités à 500 000 barils du 1er octobre au 31 décembre 2017 et à deux millions de barils par an à partir du 1er janvier 2018 ; pétrole brut limité à la quantité livrée au cours des douze mois précédents ; interdiction totale d’acheter des textiles nord-coréens. ↩
10. Wikipedia, « United Nations Security Council Resolution 2397 » (consulté en novembre 2026) : adoptée à l’unanimité le 22 décembre 2017 ; produits pétroliers raffinés plafonnés à 500 000 barils par période de douze mois à partir du 1er janvier 2018 ; rapatriement des travailleurs nord-coréens dans un délai de 24 mois ; les États membres peuvent « seize, inspect, freeze and impound any vessel in their territorial waters » qui fournit illicitement du pétrole. ↩
11. Wikipedia, « North Korea–Singapore relations » (consulté en novembre 2026) : Singapour « has officially suspended trade ties with North Korea under UN sanctions from November 2017 » et a révoqué en 2018 tous les permis de travail des Nord-Coréens « in line with the enhanced sanctions in the UNSC Resolution 2397 (2017) », citant The Straits Times, 28 mars 2018 ; Singapour était le dixième partenaire commercial de la Corée du Nord en 2010 et le huitième en 2016 ; la société singapourienne Chinpo Shipping condamnée à une amende de « $125,700 in violation of United Nations-led sanctions » en 2016 en lien avec l’expédition de systèmes radar démontés, de missiles et de composants de chasseurs MiG de Cuba vers la Corée du Nord ; une société singapourienne inculpée en 2022 pour avoir exporté des boissons vers la Corée du Nord. ↩
12. The “Sahand” and other applications [2011] SGHC 27 (Quentin Loh J, 31 janvier 2011), tel que résumé par Legal 500 (Mondaq), « Asia Update – April 2011 » : trois navires de filiales de l’IRISL saisis pour une créance devenue exigible par anticipation de plus de 180 millions de dollars US au titre de contrats de financement régis par le droit anglais ; les résolutions relatives à l’Iran ne visent pas à affecter les « legal economic activities » ; Legal Wires, « The ‘Sahand’ and other applications [2011] SGHC 27 » : demanderesse Crédit Agricole Corporate and Investment Bank, documentation de prêt régie par le droit anglais ; S. Zhixiang, « Interpreting and Applying the UNSC sanctions on Iran in the Admiralty Context: The Sahand [2011] SGHC 27 », EJIL: Talk! : le juge a soulevé la question d’office, Singapour étant « a dualist jurisdiction », l’IRISL non désignée, seules Irano Hind Shipping Company, IRISL Benelux NV et South Shipping Line Iran figurant à l’annexe III de la résolution 1929 (2010), aucune preuve que les propriétaires allemands étaient détenus ou contrôlés par elles, mainlevée de la saisie des navires. ↩

À titre d’information générale uniquement. Cet article ne constitue pas un conseil juridique ou fiscal, ne remplace pas un conseil adapté à votre situation et ne crée aucune relation avocat-client. Il reflète l’état du droit en octobre 2026.