L’État de droit dans un État fort

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Conceptions formelle et substantielle de l’État de droit

La théorie du droit distingue une conception formelle (thin) et une conception substantielle (thick) de l’État de droit. La conception formelle exige que l’État agisse au moyen de lois générales, publiques, non rétroactives et stables, appliquées par des tribunaux indépendants, les agents publics étant eux-mêmes soumis au droit. La conception substantielle y ajoute des exigences de fond, telles que la démocratie, la protection des droits fondamentaux et une presse libre. Singapour satisfait à un très haut degré la conception formelle. Son rapport à la conception substantielle est contesté.

Les juristes singapouriens ont eux-mêmes abordé ouvertement cette distinction. L’ancien Chief Justice Chan Sek Keong a soutenu que les tribunaux donnent effet à l’État de droit dans le cadre constitutionnel créé par le Parlement.¹ Des critiques comme Jothie Rajah ont qualifié le modèle singapourien d’« État de droit autoritaire » (« authoritarian rule of law »), dans lequel le droit sert autant à légitimer le pouvoir de l’État qu’à le limiter.² Pour une place financière, ce débat a une portée pratique, car les investisseurs doivent juger si les qualités mesurées par la conception formelle resteront stables dans un système qui ne remplit pas entièrement la conception substantielle.

Le contrôle juridictionnel et les limites du pouvoir discrétionnaire de l’exécutif

Les tribunaux de Singapour ont affirmé leur pouvoir de contrôler la légalité de l’action de l’exécutif. L’histoire de cette affirmation est instructive. Dans Chng Suan Tze v Minister for Home Affairs, jugé le 8 décembre 1988, la Court of Appeal a jugé que le pouvoir discrétionnaire du Président et du ministre de placer des personnes en détention en vertu de l’Internal Security Act était soumis à un critère objectif et donc susceptible de contrôle par les tribunaux. Elle a déclaré que la notion d’un pouvoir discrétionnaire subjectif ou illimité est contraire à l’État de droit. Le Parlement a réagi en quelques semaines. Un nouvel article 149(3) de la Constitution, en vigueur depuis le 27 janvier 1989, et des modifications de l’Internal Security Act, en vigueur depuis le 30 janvier 1989, ont rétabli la situation antérieure et limité le contrôle juridictionnel de la détention aux questions de procédure.³

L’épisode montre les deux faces du système. Les tribunaux ont énoncé un principe de légalité en des termes que toute juridiction de common law reconnaîtrait. Le législateur, contrôlé par le parti au pouvoir, en a ensuite restreint l’application dans le domaine de la sécurité intérieure. Hors de ce domaine, le principe a survécu. Des décisions ultérieures de la Court of Appeal s’en sont servies pour contrôler l’exercice de pouvoirs légaux de détention et d’administration. Pour les acteurs économiques, l’essentiel est que le contrôle du pouvoir discrétionnaire de l’administration reste ouvert dans les domaines qui les concernent, tels que les licences, la fiscalité et les marchés publics, même s’il est rarement exercé contre le régulateur financier.

Diffamation, outrage au tribunal et fausses informations en ligne

Les limites du modèle singapourien sont les plus visibles dans le droit qui régit la parole publique. Des dirigeants politiques ont intenté des actions en diffamation contre des opposants et des critiques. Les observateurs citent la fréquence de ces procès parmi les facteurs de la domination du parti au pouvoir.⁴ L’Administration of Justice (Protection) Act 2016 a codifié le droit de l’outrage au tribunal (contempt of court), y compris l’infraction de dénigrement de la justice (scandalising the judiciary).⁵ Le Protection from Online Falsehoods and Manipulation Act, adopté le 8 mai 2019 par 72 voix contre 9 et en vigueur depuis le 2 octobre 2019, permet aux ministres d’ordonner la rectification ou le retrait de déclarations en ligne qu’ils estiment fausses. Les personnes visées doivent d’abord demander au ministre de modifier ou d’annuler l’injonction, puis peuvent saisir la High Court.⁶

Ces lois ne touchent pas à l’exécution des contrats commerciaux. Elles façonnent l’environnement dans lequel la presse, les universitaires et la société civile débattent de l’État, y compris de la conduite du gouvernement en matière économique. Une place financière dépend de l’information autant que des tribunaux. La qualité du débat public sur les scandales bancaires, les défaillances de la surveillance et les entreprises liées à l’État est l’un des canaux par lesquels les erreurs sont détectées et corrigées. Cette fonction est plus étroite à Singapour qu’à Genève ou à Londres. La réponse officielle à l’affaire de blanchiment de 2023 est passée principalement par des déclarations du gouvernement, des réponses parlementaires et des procédures judiciaires.

Pourquoi un parti dominant se soumet au droit

L’énigme centrale demeure. Le People’s Action Party (PAP) gouverne depuis 1959. Aux élections générales du 3 mai 2025, il a remporté 87 des 97 sièges électifs avec 65,57 % des voix.⁷ Un gouvernement disposant d’une telle majorité peut modifier la plupart des dispositions de la Constitution avec ses seules voix. Il a pourtant maintenu une justice qui tranche de manière indépendante les affaires commerciales et administratives, ainsi qu’une agence anticorruption qui a poursuivi ses propres ministres.

L’explication tient largement à la stratégie économique de l’État. Un petit pays sans ressources naturelles dépend des capitaux, des entreprises et des talents étrangers. Ces acteurs exigent un droit prévisible et des fonctionnaires honnêtes, et peuvent partir s’ils ne les trouvent pas. La génération fondatrice de dirigeants en a tiré explicitement la conclusion et a fondé la légitimité de l’État sur la performance, dont l’intégrité du gouvernement et la fiabilité du droit font partie. Dans ses mémoires, Lee Kuan Yew présentait la lutte contre la corruption comme une condition de survie.⁸ La politique consistant à verser aux ministres et aux hauts fonctionnaires des salaires alignés sur le secteur privé, que le gouvernement justifiait comme un rempart contre la corruption, relève de la même logique. Les ministres singapouriens figurent parmi les responsables politiques les mieux payés du monde.⁹

Une seconde explication tient à l’intérêt propre d’un parti dominant qui raisonne à long terme. La corruption en son sein menacerait sa base électorale et sa prétention à mieux gouverner que toute autre option. La poursuite de ministres, douloureuse à court terme, protège l’actif central du parti, à savoir sa réputation d’intégrité. La même logique explique pourquoi les tribunaux restent libres de trancher les affaires commerciales. Leur crédibilité sert la stratégie de l’État, tandis que les limites au contrôle juridictionnel dans les domaines sensibles sont fixées ouvertement par la loi, où le Parlement doit en répondre.

Le modèle a une vulnérabilité. Son État de droit dépend dans une large mesure de l’engagement durable des dirigeants politiques, puisque les contraintes formelles qui pèsent sur eux sont plus faibles que dans une démocratie fédérale dotée de votations populaires. Les investisseurs n’ont jusqu’ici eu aucune raison de douter de cet engagement, que les passations de pouvoir de Lee Kuan Yew à Goh Chok Tong, Lee Hsien Loong et Lawrence Wong ont préservé. Le chapitre K.VI examine dans quelle mesure on peut s’attendre à ce que le modèle tienne jusqu’en 2035.

L’intégrité sous pression

Les années écoulées depuis 2023 ont mis le système à l’épreuve sur plusieurs fronts à la fois. La poursuite d’un ministre, l’affaire de blanchiment portant sur des avoirs d’environ trois milliards de dollars de Singapour et les sanctions infligées par la MAS à neuf établissements financiers en juillet 2025 ont toutes révélé des faiblesses.¹⁰ Elles ont aussi montré des institutions qui ont réagi par l’enquête, la poursuite pénale et les tribunaux. Les dix prévenus de l’affaire de blanchiment ont tous été condamnés et ont remis des avoirs d’environ 944 millions de dollars de Singapour.¹¹ Le chapitre E.VI examine l’affaire, ses conséquences pour les banques et les sanctions de juillet 2025.

Toutes les affaires n’ont pas été réglées d’une manière qui satisfasse les observateurs. Dans l’affaire Keppel, née de pots-de-vin versés au Brésil par une filiale d’un groupe singapourien lié à l’État, le bureau anticorruption a clos son enquête en 2023 faute de preuves suffisantes et a adressé des avertissements à six anciens employés au lieu de les poursuivre.¹² La décision a été critiquée au Parlement et dans la presse, car le groupe avait reconnu la corruption dans des procédures à l’étranger. Le chapitre H.V traite de l’affaire ainsi que des accords de poursuites différées et de la responsabilité pénale des entreprises à Singapour. Pour le présent propos, l’affaire marque la limite extérieure du dispositif anticorruption. Sa force réside dans la lutte contre la corruption intérieure, alors que la corruption d’agents publics étrangers commise par des sociétés singapouriennes au moyen d’intermédiaires étrangers est plus difficile à poursuivre sur place.

Notes

1. Chan Sek Keong, « The Courts and the ‘Rule of Law’ in Singapore », Singapore Journal of Legal Studies [2012] 209–231. ↩
2. Jothie Rajah, Authoritarian Rule of Law: Legislation, Discourse and Legitimacy in Singapore, Cambridge, Cambridge University Press, 2012. ↩
3. Wikipedia, « Chng Suan Tze v Minister for Home Affairs » (consulté en novembre 2026) : [1988] SGCA 16, [1988] 2 SLR(R) 525, arrêt du 8 décembre 1988 ; la cour a appliqué un critère objectif et déclaré que « the notion of a subjective or unfettered discretion is contrary to the rule of law ». Wikipedia, « Chng Suan Tze v Minister for Home Affairs » (consulté en novembre 2026) : le Parlement a adopté en janvier 1989 des modifications visant à renverser la décision ; un nouvel article 149(3) de la Constitution est entré en vigueur le 27 janvier 1989 et les modifications de l’Internal Security Act le 30 janvier 1989, ramenant le contrôle juridictionnel à la position de 1971 dans Lee Mau Seng. ↩
4. Wikipedia, « Politics of Singapore » (consulté en novembre 2026) : les « defamation lawsuits against high-profile political opponents » sont citées comme un facteur clé de la domination du People’s Action Party. ↩
5. Administration of Justice (Protection) Act 2016 (Act 19 of 2016), adopté le 15 août 2016 et en vigueur depuis le 1er octobre 2017 ; codifie l’outrage au tribunal, y compris le dénigrement de la justice (scandalising the court). ↩
6. Wikipedia, « Protection from Online Falsehoods and Manipulation Act 2019 » (consulté en novembre 2026) : projet de loi approuvé le 8 mai 2019 par 72 voix contre 9 ; en vigueur depuis le 2 octobre 2019 ; « Government ministers will issue instructions to correct falsehoods through an appointed Competent Authority » ; la demande de modification ou d’annulation d’une injonction est d’abord adressée au ministre, et les recours « must be made within 14 days to the High Court ». ↩
7. Wikipedia, « 2025 Singaporean general election » (consulté en novembre 2026) : élections tenues le 3 mai 2025 ; le PAP a remporté 87 des 97 sièges avec 65,57 % des voix ; le Workers’ Party a conservé ses dix sièges. Wikipedia, « Politics of Singapore » (consulté en novembre 2026) : Singapour est « governed by the People’s Action Party (PAP) since 1959 ». ↩
8. Lee Kuan Yew, From Third World to First: The Singapore Story 1965–2000, Singapour, Times Editions, 2000, chapitre « Keeping the Government Clean ». ↩
9. Wikipedia, « Politics of Singapore » (consulté en novembre 2026) : « Ministers in Singapore are the highest paid politicians in the world, receiving a 60% salary raise in 2007 » ; un comité chargé d’examiner la rémunération des responsables politiques a été nommé en 2011. ↩
10. Wikipedia, « 2023 Singapore money laundering case » (consulté en novembre 2026) : avoirs « worth 3 billion SGD » ; la Monetary Authority of Singapore « imposes S$27.45 million in penalties on nine financial institutions » pour des manquements en matière de lutte contre le blanchiment liés à l’affaire (juillet 2025). ↩
11. Wikipedia, « 2023 Singapore money laundering case » (consulté en novembre 2026) : les dix accusés tous condamnés ; peines d’environ 13 à 17 mois ; 944 millions de S$ au total remis par les dix condamnés. ↩
12. Wikipedia, « Corruption in Singapore » (consulté en novembre 2026) : dans l’affaire Keppel, le CPIB a clos son enquête en 2023 faute de preuves suffisantes, et six anciens employés ont reçu des avertissements au lieu d’être poursuivis. ↩

À titre d’information générale uniquement. Cet article ne constitue pas un conseil juridique ou fiscal, ne remplace pas un conseil adapté à votre situation et ne crée aucune relation avocat-client. Il reflète l’état du droit en octobre 2026.