La Monetary Authority of Singapore, régulateur intégré

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De la banque centrale à l’autorité de surveillance unique

Après l’adoption par le Parlement du Monetary Authority of Singapore Act en 1970, la MAS fut constituée le 1er janvier 1971. Selon le récit qu’elle fait de sa propre histoire, la loi conférait à la nouvelle autorité le pouvoir de réglementer le secteur des services financiers du pays.¹ La fondation et les premières années de la MAS font l’objet du chapitre C.V. Pour l’architecture réglementaire, le point important est que la MAS a acquis ses pouvoirs de surveillance sur plusieurs décennies, un secteur après l’autre.

L’assurance fut le premier ajout. En avril 1977, le gouvernement décida de confier la réglementation du secteur de l’assurance à la MAS. Les fonctions réglementaires prévues par le Securities Industry Act de 1973 suivirent en septembre 1984. La dernière étape institutionnelle intervint le 1er octobre 2002, lorsque le Board of Commissioners of Currency fusionna avec la MAS, qui devint ainsi également l’émettrice des billets et des pièces de Singapour.² Le même jour entrèrent en vigueur les dispositions restantes du Securities and Futures Act et du Financial Advisers Act, de sorte que le 1er octobre 2002 marque l’achèvement à la fois de l’autorité intégrée et de sa base légale moderne.³

Singapour est ainsi parvenue à la surveillance intégrée plus tôt que la plupart des places financières et par une autre voie. Le Royaume-Uni créa sa Financial Services Authority en fusionnant des régulateurs distincts, tandis que la Suisse créa la FINMA en 2009 en réunissant la Commission fédérale des banques, l’Office fédéral des assurances privées et l’Autorité de contrôle en matière de lutte contre le blanchiment d’argent.⁴ À Singapour, c’est la banque centrale elle-même qui absorba les fonctions de surveillance. La MAS se présente aujourd’hui comme « la banque centrale et le régulateur financier intégré de Singapour » et ajoute qu’elle travaille avec la branche pour développer Singapour en tant que place financière internationale.⁵

Les objectifs légaux et la primauté de la solidité

La section 4 du MAS Act fixe quatre objectifs principaux. L’Autorité doit maintenir une stabilité des prix propice à une croissance durable, favoriser une place financière saine et de bonne réputation et promouvoir la stabilité financière, assurer une gestion prudente et efficace des réserves de change officielles et développer Singapour en tant que place financière compétitive sur le plan international. La liste des fonctions de la section 4(2) reflète ces objectifs. Parmi elles figure la mission d’« exercer une surveillance intégrée du secteur des services financiers et une surveillance de la stabilité financière ».⁶

La réunion de la surveillance et du développement au sein d’un même organisme appelle une objection évidente. Un régulateur également chargé de développer la branche qu’il surveille peut être tenté d’assouplir ses règles ou de fermer les yeux sur des manquements au nom de la croissance. La section 4(1A) traite directement ce conflit. Lorsqu’elle met en œuvre ses objectifs, l’Autorité doit agir en partant du principe que l’objectif d’une place financière saine et de bonne réputation prime sur celui de la croissance de la place financière.⁷ La disposition est brève, mais elle donne aux tribunaux, à la branche et à la MAS elle-même une règle de préséance qui fait défaut dans les lois de nombreux autres régulateurs.

La règle compte surtout lorsqu’elle est mise à l’épreuve. Après l’affaire de blanchiment de 2023, qu’examine le chapitre E.VI, la MAS indiqua que la plupart des établissements liés à l’affaire disposaient de politiques de lutte contre le blanchiment, mais ne les avaient pas mises en œuvre efficacement.⁸ Les sanctions et les interdictions d’exercer (prohibition orders) qui suivirent, décrites dans la dernière section de ce chapitre, montrent la clause de primauté à l’œuvre. La solidité et la réputation passèrent en premier, alors même que les établissements visés comptaient parmi les plus grandes banques privées de la ville.

Gouvernance et méthode de surveillance

La MAS est un organisme public (statutory board) doté d’un conseil d’administration responsable de la politique et de l’administration générale, qui tient le gouvernement informé de ses orientations. Son président est membre du Cabinet. En juin 2026, le poste était occupé par Gan Kim Yong, vice-Premier ministre et ministre du Commerce et de l’Industrie.⁹ La gestion courante incombe au managing director, un fonctionnaire de carrière, qui était en 2026 Chia Der Jiun. Ce lien étroit avec le gouvernement distingue la MAS des banques centrales jouissant d’une indépendance constitutionnelle, un point sur lequel revient la comparaison avec la Suisse.

La méthode de surveillance a été exposée dans une série de monographies. En avril 2004, la MAS publia Objectives and Principles of Financial Supervision in Singapore, qui décrivait son approche comme proactive et axée sur les risques. La monographie précisait aussi que, « dans la recherche de la stabilité financière, la MAS ne vise pas à empêcher totalement la défaillance d’un établissement financier ». Une deuxième monographie, d’avril 2007, exposait le cadre d’évaluation de l’impact et des risques. La MAS y module l’intensité de la surveillance en fonction de l’impact potentiel de chaque établissement sur les objectifs de surveillance et de la qualité de sa gestion des risques, au moyen d’un système d’évaluation des risques appelé CRAFT (Common Risk Assessment Framework and Techniques).¹⁰

Cette approche explique plusieurs caractéristiques du système singapourien que les praticiens étrangers remarquent souvent. Les grandes banques locales et les succursales étrangères d’importance systémique font l’objet d’une attention étroite et continue, tandis que les établissements plus petits voient leurs superviseurs moins souvent et sont censés s’appuyer sur leurs propres fonctions de contrôle. Le conseil d’administration et la direction générale sont au centre du modèle, ce qui a préparé le terrain aux lignes directrices de 2020 sur la responsabilité individuelle. La MAS déclare aussi ouvertement qu’elle n’empêchera pas toutes les défaillances. Le client d’un petit gestionnaire de fonds à Singapour ne peut donc pas présumer que la surveillance garantit la solvabilité ou l’honnêteté de l’établissement.

Lois, règlements, notices et lignes directrices

Les règles qu’applique la MAS se répartissent en quatre niveaux. Au sommet figurent les lois du Parlement, comme le Banking Act ou le Securities and Futures Act. En dessous se trouvent les règlements adoptés par la MAS ou par le ministre en vertu des pouvoirs conférés par ces lois. Le troisième niveau est constitué des notices, que la MAS émet en vertu de pouvoirs légaux et dont la violation constitue une infraction. Les notices de lutte contre le blanchiment en sont les exemples les plus connus. Chaque violation de quatre d’entre elles pouvait entraîner une amende allant jusqu’à un million de dollars par infraction.¹¹

Les lignes directrices (guidelines) forment le quatrième niveau. Elles ne sont pas juridiquement contraignantes de la même manière, mais la MAS tient compte de leur respect lorsqu’elle évalue un établissement ou une personne. Les Guidelines on Fit and Proper Criteria (FSG-G01), par exemple, s’appliquent à toutes les personnes concernées exerçant une activité réglementée par la MAS. Elles attendent de ces personnes qu’elles soient compétentes, honnêtes, intègres et dans une situation financière saine. La version actuelle a été révisée le 30 mai 2025 et est entrée en vigueur le 30 juin 2025.¹² Les foires aux questions, les circulaires et les documents d’information complètent le tableau. Pour les praticiens, ces niveaux inférieurs comptent souvent davantage que les lois, car ils contiennent le détail opérationnel que vérifient les inspecteurs.

Notes

1. Monetary Authority of Singapore, « Our History » (mas.gov.sg/who-we-are/our-history, consulté en novembre 2026) : « The passing of the MAS Act gave MAS the authority to regulate the financial services sector in Singapore », menant à « the formation of MAS on 1 January 1971 ». ↩
2. Monetary Authority of Singapore, « Our History » (consulté en novembre 2026) : « In April 1977, the Government decided to bring the regulation of the insurance industry under MAS » ; « The regulatory functions under the Securities Industry Act (1973) were also transferred to MAS in September 1984. ». Monetary Authority of Singapore, « Our History » (consulté en novembre 2026), sur la fusion avec le Board of Commissioners of Currency le 1er octobre 2002. ↩
3. Monetary Authority of Singapore, « Media Release for the Implementation of the SFA and FAA », 11 septembre 2002 (mas.gov.sg) : entrée en vigueur intégrale du SFA et du FAA le 1er octobre 2002. ↩
4. Genève, place financière internationale, chapitre E.IV, section « L’architecture du droit suisse des marchés financiers », citant la loi sur la surveillance des marchés financiers (LFINMA) du 22 juin 2007 et le communiqué de presse de la FINMA du 9 décembre 2008 : la FINMA a commencé ses activités le 1er janvier 2009 en réunissant la Commission fédérale des banques, l’Office fédéral des assurances privées et l’Autorité de contrôle en matière de lutte contre le blanchiment d’argent. ↩
5. Monetary Authority of Singapore, « Who We Are » (mas.gov.sg/who-we-are, consulté en novembre 2026). ↩
6. Monetary Authority of Singapore Act 1970, section 4(1)(a)–(d), reproduit d’après Singapore Statutes Online par LawPlayer (lawplayer.com/sg/act/MASA1970/4, consulté en novembre 2026 ; le texte officiel sur sso.agc.gov.sg fait foi). Monetary Authority of Singapore Act 1970, section 4(2)(b), reproduit par LawPlayer (consulté en novembre 2026). ↩
7. Monetary Authority of Singapore Act 1970, section 4(1A), reproduit par LawPlayer (consulté en novembre 2026), avec l’annotation [31/2017] indiquant une modification en 2017. ↩
8. Paul Yuen, General Counsel, Monetary Authority of Singapore, « The Singapore Story: Attracting Capital, Enabling Enterprise, Sustaining Trust », discours d’ouverture au Dentons Rodyk Dialogue, 28 octobre 2026 (mas.gov.sg). ↩
9. Monetary Authority of Singapore, « Who We Are » (consulté en novembre 2026), sur le rôle du conseil d’administration et du managing director, Chia Der Jiun. Gan Kim Yong, vice-Premier ministre et ministre du Commerce et de l’Industrie, président de la Monetary Authority of Singapore, « Singapore as a Trusted Connector in a Changing World », allocution lors du dîner annuel de l’ABS, 25 juin 2026 (mas.gov.sg). ↩
10. Monetary Authority of Singapore, « MAS Spells Out Its Supervisory Approach », communiqué de presse, 19 avril 2004. Monetary Authority of Singapore, « MAS Issues Monograph », communiqué de presse, 23 avril 2007, sur MAS’ Framework for Impact and Risk Assessment of Financial Institutions : « The board and senior management play the central role for proactive oversight and governance ». ↩
11. Monetary Authority of Singapore, « MAS Takes Regulatory Actions against 9 Financial Institutions for AML-Related Breaches », communiqué de presse, 4 juillet 2025 (texte reproduit par Mondo Visione, mondovisione.com, consulté en novembre 2026) : les violations des MAS Notices 626, 1014, SFA04-N02 et TCA-N03 constituent des infractions passibles d’une amende maximale de 1 million de S$ par infraction en vertu de la section 27B(2) du MAS Act ou de la section 16(4) du FSMA. ↩
12. Monetary Authority of Singapore, « Guidelines on Fit and Proper Criteria » (FSG-G01) (mas.gov.sg, consulté en novembre 2026) : révisées le 30 mai 2025, en vigueur le 30 juin 2025, applicables à « all relevant persons carrying out any activity regulated by MAS », y compris les banques, les assureurs, les intermédiaires des marchés de capitaux, les conseillers financiers, les sociétés fiduciaires et les prestataires de services sur jetons numériques. ↩

À titre d’information générale uniquement. Cet article ne constitue pas un conseil juridique ou fiscal, ne remplace pas un conseil adapté à votre situation et ne crée aucune relation avocat-client. Il reflète l’état du droit en octobre 2026.