Le Monetary Authority of Singapore Act 1970

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La procédure législative

Le projet de loi fut soumis au Parlement en 1970, au cours d’une session qui traita aussi de la réforme du droit bancaire. Le 22 juillet 1970, Goh Keng Swee proposa la deuxième lecture d’un nouveau Banking Bill, qui prévoyait l’octroi de licences et la réglementation de l’activité bancaire et abrogeait la Banking Ordinance malaisienne de 1958 ainsi que sa loi modificative de 1965.¹ Le Monetary Authority of Singapore Bill suivit au cours de la même session. Selon le récit de la National Library, Goh le présenta en première lecture le 22 juillet 1970 et le Parlement l’adopta le 2 septembre 1970.² Le récit de BiblioAsia situe lui aussi l’adoption en septembre 1970.³

L’histoire officielle de GIC donne une autre date et indique que le Parlement ratifia la loi en décembre 1970.⁴ L’écart tient probablement à la différence entre adoption et entrée en vigueur : la loi entra en vigueur le 26 décembre 1970, et les agents de l’État affectés à l’Autorité furent transférés à son service le 1er janvier 1971.⁵ Pour l’histoire de la place financière, la date décisive est celle à laquelle l’Autorité commença à travailler, que l’Autorité elle-même fixe au 1er janvier 1971.⁶

Le choix d’un nom

Le nouvel organisme fut délibérément appelé autorité monétaire. Goh Keng Swee, qui avait été l’architecte de sa création et avait façonné le projet de loi préparé avec l’assistance technique du Fonds monétaire international, tenait à ce nom parce que l’institution n’émettrait pas de monnaie.⁷ Une banque centrale était à ses yeux une institution capable de créer de la monnaie. L’Autorité reçut tous les autres instruments d’une banque centrale, de la gestion des réserves à la surveillance des banques, tandis que le pouvoir d’imprimer des billets restait à un organisme lié par une règle de couverture stricte.

Hon Sui Sen, qui succéda à Goh comme ministre des Finances en août 1970, défendit cette séparation au Parlement. Il fit valoir que le « mécanisme automatique » de la caisse d’émission revêtait « une grande importance psychologique pour maintenir la confiance dans le dollar de Singapour ». Une histoire commémorative publiée par l’Autorité en 2012 formula la même idée plus crûment : il s’agissait d’assurer au public que la banque centrale « n’imprimerait pas librement de la monnaie selon son bon plaisir ».⁸ Une mission du FMI qualifia en 1971 l’association d’une autorité monétaire et d’une caisse d’émission autonome d’« innovation intéressante ».⁹

Fonctions et gouvernance

La loi de 1970 conféra à l’Autorité les fonctions qu’exerçaient les services dispersés. Selon le résumé de l’Autorité elle-même, la loi lui donna le pouvoir de réglementer le secteur des services financiers à Singapour. En pratique, l’Autorité était le banquier de l’État, administrait le contrôle des changes, détenait et gérait les réserves extérieures, émettait les titres d’État et surveillait les banques et les sociétés financières.

La structure de gouvernance reflétait le lien étroit avec le gouvernement. La loi créa un conseil de sept membres, présidé par le ministre des Finances.¹⁰ Hon Sui Sen en fut le premier président de janvier 1971 à juillet 1980, tandis que Michael Wong Pakshong, fonctionnaire de carrière, fut le premier directeur général (managing director) de décembre 1970 à février 1981.¹¹ Une modification de 2003 permit à un ministre autre que le ministre des Finances de présider l’Autorité. La loi actuelle prévoit un président nommé par le Président de la République sur recommandation du Cabinet, ainsi que quatre à treize autres administrateurs.¹²

L’Autorité ne fut donc jamais indépendante au sens où l’étaient la Bundesbank ou, plus tard, la Banque centrale européenne. C’était un instrument de la politique gouvernementale, doté de fonctionnaires et dirigé par des ministres. Sa crédibilité tenait à la discipline du gouvernement qui la contrôlait et aux règles qui liaient la caisse d’émission. Ce modèle correspondait au système politique de Singapour décrit au chapitre II de la présente partie, dans lequel un parti unique au pouvoir poursuivait des objectifs économiques de long terme avec une grande continuité.

La gestion des réserves pendant la première décennie

La nouvelle Autorité hérita des réserves en même temps que des fonctionnaires qui les avaient gérées. Son Investments and Exchange Control Department, issu de la réunion du Department of Exchange Control et du Department of Overseas Investment, fut plus tard rebaptisé International Department.¹³ Dès le départ, l’Autorité plaça les réserves dans une optique de rendement, une approche que l’histoire officielle de GIC qualifie d’« assez radicale » pour une autorité monétaire de l’époque. Elle poursuivit la diversification hors de la livre sterling et du dollar US vers le mark allemand, le franc suisse et le yen japonais. Jusqu’à la fermeture du guichet de l’or par les États-Unis en août 1971, elle convertit ses dollars US en or chaque fois que l’occasion se présentait. Pendant le reste de la décennie, elle resta un acheteur net d’or tout au long des années 1970.¹⁴

Ce dispositif dura une décennie, jusqu’à ce que le gouvernement décide de séparer l’investissement à long terme de la gestion monétaire. En 1980, Goh Keng Swee, à la demande du Premier ministre Lee Kuan Yew, lança un examen qui aboutit en 1981 au transfert de la gestion à long terme des réserves à une nouvelle Government of Singapore Investment Corporation.¹⁵ L’Autorité conserva les réserves de change officielles nécessaires à la politique monétaire. La partie D examine GIC et la séparation de l’investissement et de la gestion monétaire.

L’intégration de la surveillance des assurances et des valeurs mobilières

La loi de 1970 confia à l’Autorité la responsabilité des banques et des sociétés financières. Au cours des quatorze années suivantes, elle absorba les autres branches de la surveillance financière. En avril 1977, le gouvernement plaça la réglementation du secteur des assurances sous l’Autorité. Les fonctions réglementaires prévues par le Securities Industry Act de 1973 suivirent en septembre 1984.¹⁶

Par ces transferts, Singapour créa un régulateur intégré bien avant que ce modèle ne se répande. Lee Hsien Loong, s’exprimant en qualité de président de l’Autorité à l’occasion de son trentième anniversaire en 2001, la présenta comme la seule institution au monde réunissant la responsabilité de la politique monétaire et la surveillance de l’ensemble du secteur financier. Il ajouta que l’Autorité avait été « un superviseur intégré bien avant que cela ne devienne une mode internationale ».¹⁷ Le Royaume-Uni ne créa sa Financial Services Authority qu’à la fin des années 1990, et la Suisse ne constitua la FINMA qu’en 2009.¹⁸ Le chapitre I de la partie E décrit l’architecture intégrée telle qu’elle se présente aujourd’hui.

Notes

1. Legal Wires, « Banking Bill » (legal-wires.com), résumant le débat en deuxième lecture du 22 juillet 1970 (Parliament 2, Session 1, Sitting 4), au cours duquel Goh Keng Swee présenta un projet de loi « to provide for the licensing and regulation of the business of banking », abrogeant la Banking Ordinance, 1958 et le Banking (Amendment and Extension) Act, 1965. ↩
2. National Library Board, Singapore Infopedia, « Monetary Authority of Singapore » : première lecture le 22 juillet 1970 sur proposition de Goh Keng Swee ; projet adopté le 2 septembre 1970. ↩
3. Barbara Quek, « The Making of the Monetary Authority of Singapore », BiblioAsia, octobre–décembre 2022 : le Monetary Authority of Singapore Bill fut adopté par le Parlement en septembre 1970 ; la MAS fut créée en 1971. ↩
4. GIC, Bold Vision, chapitre 6, « A Productive Interregnum » (boldvision.gic.com.sg, consulté en novembre 2026) : le MAS Act « was ratified by parliament in December 1970 ». ↩
5. Monetary Authority of Singapore Act 1970 (texte révisé en vigueur tel que reproduit par LawPlayer, lawplayer.com/sg/act/MASA1970, consulté en novembre 2026) : « In operation from 26 December 1970 » ; section 18(1) : « On 1 January 1971, such persons, as the Minister may decide, who were employed by the Government » furent transférées au service de l’Autorité. ↩
6. Monetary Authority of Singapore, « Our History » (mas.gov.sg, consulté en novembre 2026) : le Parlement adopta le Monetary Authority of Singapore Act en 1970, conférant à la MAS l’« authority to regulate the financial services sector in Singapore » ; la MAS fut constituée le 1er janvier 1971. ↩
7. GIC, Bold Vision, chapitre 6 (consulté en novembre 2026) : Goh Keng Swee fut l’architecte de la création de la MAS ; le FMI fournit une assistance technique et un projet de loi ; Goh appela délibérément l’institution « monetary authority » parce qu’elle n’émettrait pas de monnaie. ↩
8. Barbara Quek, « The Making of the Monetary Authority of Singapore », BiblioAsia, octobre–décembre 2022, citant Ignatius Low, Fiona Chan et Gabriel Chan, Sustaining Stability: Serving Singapore, Singapour, Straits Times Press, 2012 : la banque centrale « would not freely print money according to its whim ». Voir aussi Barbara Quek, « The Making of the Monetary Authority of Singapore », BiblioAsia, octobre–décembre 2022, citant Hon Sui Sen : l’« automatic mechanism » de la caisse d’émission était « of great psychological importance in maintaining confidence in the Singapore dollar » ; Wikipedia, « Hon Sui Sen » (consulté en novembre 2026) : ministre des Finances du 11 août 1970 au 14 octobre 1983. ↩
9. GIC, Bold Vision, chapitre 6 (consulté en novembre 2026) : la mission du FMI de 1971 qualifia le dispositif d’« an interesting innovation ». ↩
10. GIC, Bold Vision, chapitre 6 (consulté en novembre 2026) : le MAS Act institua un conseil de sept membres présidé par le ministre des Finances ; une modification de 2003 permit à tout ministre de présider la MAS. ↩
11. Monetary Authority of Singapore, « Our History » (consulté en novembre 2026) : présidents et directeurs généraux, dont Hon Sui Sen (janvier 1971 – juillet 1980) et Michael Wong Pakshong (décembre 1970 – février 1981). ↩
12. Monetary Authority of Singapore Act 1970 (texte révisé en vigueur tel que reproduit par LawPlayer, lawplayer.com/sg/act/MASA1970, consulté en novembre 2026), section 7(1) et (3) : le conseil est « responsible for the policy and general administration of the affairs and business of the Authority » ; un président nommé par le Président de la République sur recommandation du Cabinet et « not less than 4 and not more than 13 other directors ». ↩
13. GIC, Bold Vision, chapitre 6 (consulté en novembre 2026) : le service des réserves s’appelait initialement Investments and Exchange Control, issu de la réunion du Department of Exchange Control et du Department of Overseas Investment, puis devint l’International Department. ↩
14. GIC, Bold Vision, chapitre 6 (consulté en novembre 2026) : la MAS fut « pretty radical » dans son approche des placements dès le départ ; augmentation des avoirs en marks allemands, en francs suisses et en yens japonais ; « Up to the closing of the gold window in August 1971, MAS was constantly alert to opportunities to redeem its US dollars for gold » ; « MAS was a net buyer of gold through the 1970s » ; après la prolongation du Sterling Agreement en 1971 pour deux ans, la Grande-Bretagne accepta « eventually » de ramener la Minimum Sterling Proportion à 36 %. ↩
15. GIC, Bold Vision, chapitre 6 (consulté en novembre 2026) : en 1980, Goh, à la demande de Lee Kuan Yew, lança un examen de la MAS qui conduisit GIC à reprendre la gestion des réserves de la MAS ; GIC, Bold Vision, chapitre 3 : GIC fut créée en 1981. ↩
16. Monetary Authority of Singapore, « Our History » (consulté en novembre 2026) : réglementation du secteur des assurances placée sous la MAS en avril 1977 ; fonctions réglementaires prévues par le Securities Industry Act (1973) transférées à la MAS en septembre 1984. ↩
17. Lee Hsien Loong, « Credibility, confidence, dynamism: MAS in the new economic and financial landscape », allocution à la MAS 30th Anniversary Conference, 20 juillet 2001, BIS Review 67/2001, p. 1–2 : la MAS « is the only institution in the world that combines responsibility for monetary policy with supervisory oversight of the entire financial sector » ; « MAS was an integrated supervisor long before this became internationally fashionable » ; surveillance des assurances depuis 1977 et des valeurs mobilières depuis 1984. ↩
18. Wikipedia, « Financial Services Authority » (consulté en novembre 2026) : le Securities and Investments Board fut rebaptisé Financial Services Authority le 28 octobre 1997 ; le Financial Services and Markets Act 2000 entra en vigueur le 1er décembre 2001. FINMA : voir la note sur le volume consacré à Genève ci-dessus. ↩

À titre d’information générale uniquement. Cet article ne constitue pas un conseil juridique ou fiscal, ne remplace pas un conseil adapté à votre situation et ne crée aucune relation avocat-client. Il reflète l’état du droit en octobre 2026.