La fondation de l’ASEAN

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L’indépendance sans la sécurité

Singapour n’a pas recherché l’indépendance de sa propre initiative. Elle entra dans la Fédération de Malaisie en 1963 et la quitta deux ans plus tard, à la suite de tensions politiques et intercommunautaires que décrit le chapitre C.II. La proclamation d’indépendance, signée par Lee Kuan Yew, fut radiodiffusée le 9 août 1965 et publiée dans la Government Gazette (journal officiel).¹ Le nouvel État fut admis aux Nations Unies le 21 septembre 1965 comme 117e membre et rejoignit le Commonwealth le 15 octobre 1965.²

La reconnaissance n’apporta pas la sécurité. L’Indonésie menait encore sa Konfrontasi contre la Malaisie, une campagne d’infiltration et de sabotage commencée en janvier 1963 et qui ne prit officiellement fin qu’en août 1966.³ Le 10 mars 1965, deux fusiliers marins indonésiens avaient fait exploser une bombe à MacDonald House, sur Orchard Road, tuant trois personnes et en blessant 33.⁴ Les relations avec la Malaisie, dont Singapour tirait l’essentiel de son eau, étaient à vif. Les bases britanniques, qui assuraient la défense de l’île et une part importante de ses emplois, allaient bientôt être retirées.

De ces premières années, la génération fondatrice tira une leçon qui n’a jamais quitté la diplomatie singapourienne : un petit État ne peut choisir son voisinage et ne peut présumer la bienveillance des puissances plus grandes. Il doit donc se rendre utile au plus grand nombre d’entre elles, n’en donner à aucune de raison de le percevoir comme une menace et bâtir des structures régionales qui rendent le conflit coûteux. La fondation de l’ASEAN, deux ans après l’indépendance, fut la première application de cette leçon.

La déclaration de Bangkok de 1967

Le 8 août 1967, les ministres des Affaires étrangères de l’Indonésie, de la Malaisie, des Philippines, de Singapour et de la Thaïlande signèrent à Bangkok la déclaration de l’ASEAN. Les signataires étaient Adam Malik, Tun Abdul Razak, Narciso Ramos, S. Rajaratnam et Thanat Khoman.⁵ Le document était bref. Il appelait à une coopération régionale dans les domaines économique, social, culturel, technique et administratif, ainsi qu’à la paix et à la stabilité fondées sur le respect de la justice et de l’État de droit. Il ne créait ni secrétariat, ni juridiction, ni obligations contraignantes.

La modestie du texte était voulue. Les cinq États sortaient tout juste d’une confrontation, plusieurs d’entre eux faisaient face à des insurrections communistes et aucun n’était disposé à céder de la souveraineté à un organe régional. L’essentiel était le signal que l’Indonésie, de loin le plus grand d’entre eux, réglerait désormais ses différends avec ses voisins par la concertation. Pour Singapour, la déclaration inscrivait son indépendance dans un cadre régional accepté par Djakarta et Kuala Lumpur. Dans sa déclaration lors de la signature, Rajaratnam soutint que le régionalisme devait compléter la pensée nationale et mit en garde contre les dangers d’une Asie du Sud-Est balkanisée.⁶ Le texte intégral de sa déclaration est conservé aux Archives nationales de Singapour, qui détiennent aussi l’exemplaire singapourien de la déclaration.⁷

La réconciliation comme condition préalable

La valeur initiale de l’ASEAN tenait moins à ses programmes qu’aux habitudes de concertation qu’elle créait. Singapour mit ces habitudes à l’épreuve peu après la fondation. Le 17 octobre 1968, elle fit pendre les deux fusiliers marins condamnés pour les meurtres de MacDonald House, malgré une demande de grâce du président Suharto, ce qui plongea les relations avec l’Indonésie dans une crise grave.⁸ Cinq ans plus tard, Lee Kuan Yew répandit des fleurs sur leurs tombes lors d’une visite en Indonésie, un geste qui contribua à clore l’épisode.⁹ L’épisode illustre un schéma récurrent de la diplomatie singapourienne : la fermeté dans l’application de son propre droit, alliée à la disposition à réparer les relations une fois le principe établi.

Le premier sommet de l’ASEAN, tenu à Bali en 1976, dota l’organisation d’une charte juridique de conduite. Le traité d’amitié et de coopération en Asie du Sud-Est, signé le 24 février 1976, engageait ses parties au respect mutuel de la souveraineté, à la non-ingérence dans les affaires intérieures, au règlement pacifique des différends et à la renonciation à la menace ou à l’emploi de la force.¹⁰ Le traité devint plus tard le ticket d’entrée des puissances extérieures souhaitant participer à la diplomatie centrée sur l’ASEAN. La Chine y adhéra en 2003, les États-Unis en 2009.¹¹

Le Cambodge et la diplomatie des années 1980

L’ASEAN acquit son profil international lors de la crise qui suivit l’invasion du Cambodge par le Vietnam en décembre 1978. La Thaïlande, État de première ligne, exigea le retrait des troupes vietnamiennes avec l’appui des autres membres.¹² Pendant plus de dix ans, les cinq œuvrèrent aux Nations Unies pour refuser le siège du Cambodge au gouvernement installé par le Vietnam et maintenir la question à l’ordre du jour international. Ils contribuèrent en 1982 à former le gouvernement de coalition du Kampuchéa démocratique, alliance précaire de trois factions cambodgiennes, jusqu’à ce que les accords de Paris de 1991 ouvrent la voie à un règlement sous la supervision des Nations Unies.¹³

Les diplomates singapouriens jouèrent un rôle de premier plan dans cette campagne. L’argument qu’ils défendaient aux Nations Unies était celui qui reviendrait en 2022 : un État plus grand ne peut envahir un voisin plus petit et y installer le gouvernement de son choix. Pour une cité-État, ce principe est une question de survie. La décennie cambodgienne donna aussi au service diplomatique singapourien une génération d’expérience dans la constitution de coalitions aux Nations Unies, qu’il mit ensuite au service de questions économiques et juridiques.¹⁴

De la déclaration à la communauté économique

La fin de la guerre froide permit à l’ASEAN de s’élargir et de se tourner vers l’économie. Brunei avait adhéré en janvier 1984. Le Vietnam suivit en juillet 1995, le Laos et le Myanmar en juillet 1997, le Cambodge en avril 1999.¹⁵ Le Timor-Leste est devenu le onzième membre en octobre 2025, lors du 47e sommet de l’ASEAN.¹⁶

Le programme économique débuta à Singapour. L’accord-cadre sur la zone de libre-échange de l’ASEAN (ASEAN Free Trade Area, AFTA) y fut signé le 28 janvier 1992, la zone de libre-échange commençant à fonctionner le 1er janvier 1993.¹⁷ La Charte de l’ASEAN, elle aussi signée à Singapour le 20 novembre 2007, dota l’organisation de la personnalité juridique et entra en vigueur en décembre 2008.¹⁸ La Communauté économique de l’ASEAN suivit le 31 décembre 2015.¹⁹ Au milieu des années 2020, l’organisation couvrait quelque 683 millions de personnes et une production nominale estimée à environ 4,5 billions de dollars US.²⁰

Pour Singapour, la communauté économique est à la fois un marché et un arrière-pays. Ses banques prêtent dans toute la région, ses gestionnaires d’actifs investissent dans les actions et obligations régionales et ses family offices détiennent des actifs dans toute l’Asie du Sud-Est. Les sièges régionaux des groupes multinationaux, examinés au chapitre I.I, choisissent Singapour parce qu’elle donne accès à une région que l’ASEAN maintient unie. L’intégration au sein de l’ASEAN reste moins poussée que l’intégration européenne, et son principe du consensus ralentit les décisions. L’organisation a néanmoins maintenu la paix entre ses membres pendant près de six décennies, condition dont dépendent tous les autres services de la place financière.

Notes

1. Wikipedia, « Proclamation of Singapore » (consulté en novembre 2026) : proclamation datée du 9 août 1965, rédigée par E. W. Barker et signée par Lee Kuan Yew, radiodiffusée le jour même par Radio Singapore et publiée dans la Government Gazette. ↩
2. Wikipedia, « Foreign relations of Singapore » (consulté en novembre 2026) : admission aux Nations Unies le 21 septembre 1965 comme 117e membre, par acclamation ; membre du Commonwealth depuis le 15 octobre 1965, en tant que 22e membre. ↩
3. Wikipedia, « Indonesia–Malaysia confrontation » (consulté en novembre 2026) : l’infobox date le conflit du 20 janvier 1963 au 11 août 1966. ↩
4. Wikipedia, « MacDonald House bombing » (consulté en novembre 2026) : explosion le 10 mars 1965 à 15 h 07, deux morts sur le coup et une troisième victime décédée deux jours plus tard, 33 blessés ; auteurs Harun bin Said et Osman bin Haji Mohamed Ali. ↩
5. Wikipedia, « ASEAN Declaration » (consulté en novembre 2026) : déclaration signée le 8 août 1967 dans la grande salle du palais Saranrom, à Bangkok, par Adam Malik (Indonésie), Tun Abdul Razak (Malaisie), Narciso Ramos (Philippines), S. Rajaratnam (Singapour) et Thanat Khoman (Thaïlande). ↩
6. Wikipedia, « ASEAN Declaration » (consulté en novembre 2026), section consacrée aux déclarations des ministres fondateurs : argument de Rajaratnam selon lequel la pensée régionale doit compléter le nationalisme, sa mise en garde contre la « balkanisation » et les propositions économiques de la délégation singapourienne (compagnie maritime commune, rationalisation industrielle, coopération entre producteurs de riz). ↩
7. National Archives of Singapore, « Statement by S. Rajaratnam, Minister for Foreign Affairs, at the Signing of the ASEAN Declaration, Bangkok, 8 August 1967 », Archives Online (enregistrement du discours) ; NAS, notice Mémoire du monde sur l’exemplaire singapourien de la déclaration de Bangkok. ↩
8. Wikipedia, « MacDonald House bombing » (consulté en novembre 2026) : exécution des deux fusiliers marins à la prison de Changi le 17 octobre 1968 malgré des recours et une demande de grâce du président Suharto. ↩
9. Wikipedia, « MacDonald House bombing » (consulté en novembre 2026) : la visite de Lee Kuan Yew sur les tombes en Indonésie en 1973, où il « scattered flowers on them », contribua à réparer les relations. ↩
10. Wikipedia, « Treaty of Amity and Cooperation in Southeast Asia » (consulté en novembre 2026) : signé le 24 février 1976 par les dirigeants des membres fondateurs ; principes de respect mutuel de l’indépendance et de la souveraineté, de non-ingérence, de règlement pacifique des différends, de renonciation à la menace ou à l’emploi de la force et de coopération effective. ↩
11. Wikipedia, « Treaty of Amity and Cooperation in Southeast Asia » (consulté en novembre 2026) : adhésion de la Chine le 8 octobre 2003 et des États-Unis le 23 juillet 2009 ; tableau des parties comptant 62 entrées, dont l’Union européenne. ↩
12. Wikipedia, « Cambodian–Vietnamese War » (consulté en novembre 2026) : l’Indonésie, la Malaisie, les Philippines et Singapour soutinrent la demande thaïlandaise de retrait immédiat des troupes vietnamiennes ; l’ASEAN considérait l’occupation comme une « intolerable threat to the region's security and stability ». ↩
13. Wikipedia, « Cambodian–Vietnamese War » (consulté en novembre 2026) : maintien du siège du Kampuchéa démocratique par la Commission de vérification des pouvoirs de l’ONU en 1979, formation du gouvernement de coalition du Kampuchéa démocratique en 1982, accords de paix de Paris de 1991 et transition sous direction de l’ONU. ↩
14. Sur le rôle de Singapour dans la diplomatie de l’ASEAN relative au Cambodge, voir Michael Leifer, Singapore's Foreign Policy: Coping with Vulnerability, Londres, Routledge, 2000, chapitre 4, ainsi que les mémoires et essais de Tommy Koh et de Kishore Mahbubani sur la campagne menée aux Nations Unies. ↩
15. Wikipedia, « ASEAN » (consulté en novembre 2026) : adhésion de Brunei le 7 janvier 1984, du Vietnam le 28 juillet 1995, du Laos et du Myanmar le 23 juillet 1997 et du Cambodge le 30 avril 1999. ↩
16. Wikipedia, « ASEAN » (consulté en novembre 2026) : le Timor-Leste a adhéré le 26 octobre 2025 lors du 47e sommet de l’ASEAN ; Wikipedia, « ASEAN Charter » : le Timor-Leste a déposé son instrument de ratification en octobre 2025. ↩
17. Wikipedia, « ASEAN » (consulté en novembre 2026) : accord AFTA signé à Singapour le 28 janvier 1992 ; l’infobox date la zone de libre-échange du 1er janvier 1993. ↩
18. Wikipedia, « ASEAN Charter » (consulté en novembre 2026) : signée le 20 novembre 2007 à Singapour lors du 13e sommet de l’ASEAN, entrée en vigueur en décembre 2008, trente jours après la dernière ratification, lancée à Djakarta le 15 décembre 2008 ; l’ASEAN décrite par le secrétaire général Surin Pitsuwan comme « a rules-based and people-oriented organisation with its own legal personality ». ↩
19. Wikipedia, « ASEAN » (consulté en novembre 2026) : plan directeur de la Communauté économique de l’ASEAN (AEC) adopté le 20 novembre 2007, communauté avancée pour démarrer au plus tard le 31 décembre 2015. ↩
20. Wikipedia, « ASEAN » (consulté en novembre 2026), infobox : population de 683 290 000 habitants (estimation 2023) ; PIB nominal de 4,51 billions de dollars US (estimation 2026). ↩

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