Le Financial Sector Review Group

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Un réexamen engagé avant la tempête

Le réexamen qui transforma le secteur financier répondit d’abord à des tendances mondiales et ne devint que plus tard une réponse à une crise régionale. Selon la Monetary Authority of Singapore (MAS, l’autorité monétaire et de surveillance financière), le réexamen du secteur financier commença en août 1997. Il partait du constat que la croissance rapide du secteur au cours des trente années précédentes ne pouvait être tenue pour acquise.¹ Le chapitre précédent décrit comment la dévaluation thaïlandaise de juillet 1997 et la contagion qui suivit conférèrent à ce réexamen une urgence que ses auteurs n’avaient pas prévue.

Le vice-Premier ministre Lee Hsien Loong exposa publiquement les raisons du réexamen lors du dixième anniversaire du SESDAQ, le second marché de la bourse, le 4 novembre 1997. Il releva que les services financiers avaient constamment crû plus vite que le reste de l’économie et représentaient 12 % du PIB. Selon lui, des améliorations progressives des politiques établies ne suffiraient plus. Deux forces commandaient le changement : la première était la technologie, la seconde ce qu’il appelait une « concurrence acharnée sans frontières », dans laquelle les concurrents d’une place financière se trouvaient désormais « à l’autre bout du monde ».²

Comités, consultants et secteur privé

Le Financial Sector Review Group était un organe gouvernemental présidé par Lee Hsien Loong, qui signa aussi le rapport annuel 1997/98 de la MAS en qualité de président de l’Autorité. Sa méthode consistait à confier les travaux à d’autres : la MAS institua des comités du secteur privé chargés d’étudier des aspects particuliers de la libéralisation et mandata McKinsey & Co pour mener une analyse stratégique du secteur et identifier les possibilités de développement. Lorsque Lee rendit hommage à la contribution du secteur privé en novembre 1998, il cita cinq comités et leurs présidents. Peter Seah présidait le Finance and Banking Competitiveness Sub-Committee, Elizabeth Sam le Committee on Banking Disclosure, Lim Yong Wah le Corporate Finance Committee et Lim Hua Min le Stock Exchange of Singapore Review Committee. Le Committee on Governance of Exchanges était présidé par Tharman Shanmugaratnam, alors cadre de la MAS et plus tard ministre des Finances.³

Le recours à des comités du secteur privé était délibéré. Lee expliqua qu’ils avaient aidé les autorités « à mettre à profit l’expertise du secteur et à forger le consensus et la communauté d’objectifs » qu’exigeaient les réformes. Les comités permirent aux banquiers, aux courtiers et aux avocats de façonner des propositions qui toucheraient leurs propres activités. Ils engagèrent aussi par avance la profession dans des réformes qui exposeraient nombre de ses membres à la concurrence. En février 1998, le gouvernement accepta la plupart des recommandations du Finance and Banking Sub-Committee du Competitiveness Study Committee.⁴

La nouvelle philosophie de la réglementation

Le Review Group ne se contenta pas de dresser une liste de mesures, puisqu’il changea la philosophie du régulateur lui-même. Dans sa première déclaration en tant que président de la MAS, Lee en exposa trois éléments. La MAS déplacerait l’accent de la réglementation vers la surveillance et laisserait aux établissements mieux gérés davantage de latitude pour adopter les profils de risque qui leur convenaient. Elle laisserait aux investisseurs le soin d’apprécier les risques commerciaux tout en relevant les normes de transparence. Elle promouvrait aussi plus activement le secteur financier. La déclaration ajoutait que ces changements ne signifiaient aucun relâchement de la vigilance, puisque des restrictions seraient imposées aux établissements fragiles ou mal gérés.⁵

Le législateur confirma la mission de promotion en quelques mois. Le 29 juin 1998, le Parlement adopta une modification du MAS Act qui portait le conseil d’administration de sept à dix membres et faisait de la promotion du secteur financier l’un des principaux objectifs de l’Autorité.⁶ La MAS créa aussi un Financial Sector Promotion Department et réorganisa son Financial Supervision Group pour soutenir la nouvelle approche axée sur les risques. Un régulateur connu pour dire non était désormais chargé de bâtir un secteur.

Les premières mesures de 1998

Les premières mesures vinrent au plus fort de la crise. La MAS obligea les banques à relever leurs normes de transparence : elles durent renoncer aux réserves latentes et publier le détail de leurs provisions pour pertes sur prêts, de leurs éléments hors bilan et de leurs engagements importants. Elle abaissa le solde de trésorerie minimal des banques de 6 % à 3 %, ce qui libéra des liquidités à un moment de tension régionale.⁷

L’exigence de fonds propres applicable aux banques locales resta en revanche exigeante. Les banques locales devaient détenir des fonds propres égaux à 12 % des actifs pondérés en fonction des risques, entièrement sous forme de fonds propres de base (Tier 1). À partir du 1er décembre 1998, la MAS maintint le ratio de 12 % mais n’exigea plus que 10 % en fonds propres de base, le solde pouvant consister en fonds propres complémentaires de premier rang (Upper Tier 2). Le minimum international selon l’accord de Bâle était de 8 %, dont 4 % en fonds propres de base. Ce ratio élevé constituait un coussin délibéré qui permit au gouvernement d’ouvrir le marché à la concurrence étrangère tout en maintenant les banques locales parmi les mieux capitalisées d’Asie.⁸

Les premières mesures dépassèrent aussi le secteur bancaire. En février 1998, la Government of Singapore Investment Corporation annonça qu’elle confierait sur trois ans 25 milliards de S$ supplémentaires à des gestionnaires de fonds externes disposant de bureaux à Singapour. En novembre 1998, la MAS annonça qu’elle confierait elle-même 10 milliards de S$ sur la même période.⁹ Ces mandats devaient attirer les gestionnaires d’actifs dans la ville, une stratégie dont le chapitre V de la présente partie et le chapitre V de la partie E examinent les résultats.

Notes

1. Monetary Authority of Singapore, Annual Report 1998/99, section « Financial Sector Reforms », p. 52 : « The financial sector review, which began in August 1997, arose from the recognition that the dramatic pace at which Singapore’s financial sector had been growing over the last 30 years could not be taken for granted. » ↩
2. Lee Hsien Loong, « New Approach to Regulating and Developing Singapore’s Financial Sector », discours prononcé lors du 10e anniversaire du SESDAQ, 4 novembre 1997, mas.gov.sg, par. 3–4 : « Incremental improvements to established policies will not suffice » ; les services financiers « now account for 12% of GDP » – Lee Hsien Loong, discours du 4 novembre 1997, par. 8, 10 et 13 : « The first driving force behind this revolution is technology » ; « The second driving force for change is fierce borderless competition » ; des concurrents « not across the street, but across the globe ». ↩
3. MAS, Annual Report 1997/98, Chairman’s Statement, p. 9 : « We set up the Financial Sector Review Group, and commissioned private sector committees to study specific aspects of financial sector liberalisation. We also engaged McKinsey & Co to do a strategic review of the sector » – MAS, communiqué de presse, « DPM Pays Tribute to Private Sector Contribution to Financial Sector Reform », 27 novembre 1998, mas.gov.sg : liste des cinq comités et de leurs présidents ; Lee Hsien Loong désigné comme « the chairman of the FSRG ». Le communiqué nomme Tharman Shanmugaratnam sans titre – Wikipedia, « Tharman Shanmugaratnam » (consulté en novembre 2026) : il « resigned as managing director of the MAS to contest in the 2001 general election ». ↩
4. MAS, communiqué de presse du 27 novembre 1998 : les comités « helped to tap industry expertise, and to develop the industry consensus and common purpose » – MAS, Annual Report 1997/98, chronologie des événements monétaires et financiers, p. 21 : le 18 février 1998, « The government accepts most of the recommendations of the Finance & Banking Sub-Committee of the Competitiveness Study Committee to liberalise the financial sector. ». ↩
5. MAS, Annual Report 1997/98, Chairman’s Statement, p. 10 : « First, MAS is shifting its emphasis from regulation to supervision … Second, MAS will leave it to investors to judge business risks … Third, MAS is promoting the financial sector more actively. » – MAS, Annual Report 1997/98, Chairman’s Statement, p. 10 : « These changes do not signal any slackening of supervisory vigilance … Restrictions will be placed on weak or poorly managed institutions ». ↩
6. MAS, Annual Report 1997/98, chronologie des événements monétaires et financiers, p. 22 (29 juin 1998) : le MAS (Amendment) Bill 1998 portait « the maximum size of the MAS Board from 7 to 10 » et incluait « financial sector promotion as one of MAS’s main objectives ». ↩
7. MAS, communiqué de presse, « Financial Sector Remains Resilient Despite Slowdown; MAS’ Efforts to Reform the Sector on Track and Reaping Results », 24 août 1998, mas.gov.sg : « Raised Bank Disclosure Standards » (pas de réserves latentes, publication des provisions, des éléments hors bilan et des engagements importants) ; « Lowered Minimum Cash Balance (MCB) from 6% to 3% ». ↩
8. MAS, Annual Report 1998/99, p. 54 : « Previously, local banks had to maintain a CAR of 12%, comprising entirely Tier 1 or equity capital … with effect from December 1998, local banks are required to have at least 10% Tier 1 capital, while the remaining 2% may consist of Upper Tier 2 capital. » – MAS, communiqué de presse du 27 novembre 1998 : ratio de fonds propres (CAR) de 12 %, dont au moins 10 % de Tier 1, à compter du 1er décembre 1998, contre la norme BRI de 8 % de CAR et 4 % de Tier 1. ↩
9. MAS, Annual Report 1998/99, p. 55 : en février 1998, GIC annonça qu’elle confierait « an additional $25 billion over the following three years to external fund managers who have offices in Singapore » ; en novembre 1998, la MAS annonça qu’elle confierait « $10 billion over the following three years ». ↩

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