Amnisties fiscales et rapatriement

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L’amnistie indonésienne de 2016-2017

L’événement le plus important de la dernière décennie pour la fortune indonésienne à Singapour a été l’amnistie fiscale qui s’est déroulée de juillet 2016 au 31 mars 2017 en vertu de la loi n° 11 de 2016 sur l’amnistie fiscale. L’Indonésie avait déjà organisé des amnisties en 1964, 1984 et 2008, toutes aux résultats limités.¹ Le programme de 2016 visait à dégager des recettes pour les projets d’infrastructure du président Joko Widodo et à intégrer la fortune offshore dans l’assiette fiscale nationale avant le début de l’échange automatique de renseignements. Les participants déclaraient leurs avoirs non déclarés et acquittaient une taxe libératoire dont le taux dépendait de la date de la déclaration et du rapatriement ou non des avoirs étrangers. Les avoirs rapatriés bénéficiaient de taux inférieurs à ceux des avoirs simplement déclarés.

Les résultats furent remarquables à un égard et décevants à un autre. Au total, 965 983 contribuables déclarèrent des avoirs de 4 865,7 billions de Rp, soit environ 366 milliards de dollars US et près de 40 % du produit intérieur brut indonésien, dépassant l’objectif gouvernemental de 4 000 billions de Rp. Les paiements libératoires atteignirent 114 billions de Rp, pour un objectif de 165 billions de Rp. Le rapatriement, en revanche, ne s’éleva qu’à 147 billions de Rp, pour un objectif de 1 000 billions de Rp. Les observateurs de l’époque la qualifièrent de l’une des plus grandes amnisties fiscales de l’histoire.²

Singapour représentait la plus grande part tant des déclarations que des rapatriements. Sur les avoirs étrangers déclarés, 73 % étaient détenus à Singapour. Sur les avoirs rapatriés, 84,52 billions de Rp, soit environ 58 %, provenaient de Singapour, devant les îles Caïmans avec 16,51 billions de Rp et Hong Kong avec 16,28 billions de Rp.³ La comparaison de ces deux chiffres est la clé de l’épisode. Les contribuables indonésiens ont déclaré des avoirs à Singapour d’une valeur presque neuf fois supérieure à ce qu’ils ont rapatrié. Ils ont choisi de régulariser leur situation auprès de l’administration fiscale indonésienne tout en laissant leur fortune à Singapour.

La position de Singapour : la concurrence pour le client

L’amnistie a été un test pour la place financière de Singapour. Des commentateurs indonésiens ont accusé les banques de Singapour de décourager le rapatriement. Un article de juillet 2016 affirmait que certaines banques avaient proposé de payer la différence entre les taux applicables au rapatriement et à la déclaration, afin que les clients déclarent leurs avoirs et les laissent à Singapour.⁴ L’analyste cité dans l’article jugeait de telles offres conformes à une concurrence commerciale normale et licites. Elles ont néanmoins renforcé à Jakarta l’impression que Singapour profitait de l’évasion fiscale indonésienne.

Le gouvernement de Singapour a répondu par la transparence. Le 21 juin 2017, Singapour a signé l’Accord multilatéral entre autorités compétentes (Multilateral Competent Authority Agreement) concernant l’échange automatique de renseignements relatifs aux comptes financiers et a inscrit l’Indonésie parmi ses partenaires envisagés. Le 12 juillet 2017, le ministère des Finances a déclaré que Singapour était prête à nouer une relation d’échange automatique avec l’Indonésie dès que celle-ci aurait adopté les lois nécessaires et les garanties de confidentialité.⁵ L’Indonésie avait déjà donné à son administration fiscale l’accès aux informations sur les comptes financiers par un règlement tenant lieu de loi de mai 2017, confirmé ensuite par une loi, et les échanges ont commencé en 2018.⁶ Le chapitre E.II retrace plus largement la fin du secret bancaire à l’égard des administrations fiscales étrangères. Pour la clientèle indonésienne, la conséquence fut que les informations sur ses comptes à Singapour commencèrent à parvenir chaque année à Jakarta.

Le programme de divulgation volontaire de 2022

L’Indonésie a organisé un second programme cinq ans plus tard. Le programme de divulgation volontaire, connu sous son sigle indonésien PPS, s’est déroulé du 1er janvier au 30 juin 2022 en vertu de la loi sur l’harmonisation de la réglementation fiscale, la loi n° 7 de 2021. Il comportait deux volets. Le premier s’adressait aux participants de l’amnistie de 2016 qui n’avaient toujours pas déclaré des avoirs acquis avant 2016. Le second concernait les personnes physiques détenant des avoirs non déclarés acquis entre 2016 et 2020.⁷ Les taux de l’impôt libératoire sur le revenu allaient de 6 à 11 % dans le premier volet et de 12 à 18 % dans le second. Les taux les plus élevés s’appliquaient aux avoirs étrangers non rapatriés, les plus bas aux avoirs investis en obligations d’État, dans la transformation des ressources naturelles ou dans les énergies renouvelables.⁸

Les résultats ont été modestes par rapport à 2016. Au total, 247 918 contribuables ont divulgué des avoirs nets de 594,82 billions de Rp et payé 61,01 billions de Rp d’impôt sur le revenu. Les déclarations nationales ont représenté 498,88 billions de Rp, les déclarations d’avoirs étrangers 59,91 billions de Rp et les rapatriements 13,70 billions de Rp, dont 22,34 billions de Rp ont fait l’objet d’engagements d’investissement. Singapour figurait de nouveau en tête des pays d’origine, avec 7 997 participants et des avoirs d’environ 57 billions de Rp. Ce chiffre représente plus des trois quarts de l’ensemble des déclarations d’avoirs étrangers et des rapatriements réunis.⁹

Les programmes de divulgation volontaire de la Malaisie

La Malaisie a suivi une voie semblable à plus petite échelle. Son Special Voluntary Disclosure Programme (programme spécial de divulgation volontaire) a été annoncé dans le discours budgétaire du 2 novembre 2018. Il permettait aux contribuables de déclarer des revenus non déclarés, y compris ceux détenus sur des comptes offshore, moyennant une pénalité réduite de 10 % jusqu’au 30 juin 2019 et de 15 % jusqu’à l’échéance prolongée du 30 septembre 2019. L’Inland Revenue Board, l’administration fiscale malaisienne, a perçu 7,88 milliards de RM d’impôts et de pénalités auprès de 286 428 participants, dont 11 176 nouveaux contribuables.¹⁰

Un second volet s’est déroulé du 6 juin 2023 au 31 mai 2024. Il a donné lieu à 141 406 divulgations et à 1,29 milliard de RM d’impôts jusque-là non déclarés, dépassant l’objectif gouvernemental de 1 milliard de RM.¹¹ Aucun des deux programmes n’exigeait le rapatriement. Pour Singapour, les divulgations malaisiennes ont donc surtout signifié que des comptes malaisiens se sont mis en conformité fiscale sans quitter la ville.

Une troisième amnistie ?

Fin 2024, le gouvernement et le parlement indonésiens ont inscrit un projet de loi modifiant la loi n° 11 de 2016 sur la liste des textes prioritaires pour 2025, ce qui ouvrait la perspective d’une troisième amnistie.¹² Le nouveau ministre des Finances, Purbaya Yudhi Sadewa, a rejeté cette idée le 19 septembre 2025. Selon lui, des amnisties répétées signalent aux contribuables qu’ils peuvent enfreindre la loi, puisqu’une nouvelle amnistie suivra dans quelques années.¹³ À la date de parution de cet ouvrage, aucun troisième programme n’a été adopté. L’administration fiscale indonésienne s’est attachée à vérifier les déclarations des participants antérieurs au regard des données qu’elle reçoit dans le cadre de l’échange automatique de renseignements.¹⁴

Les enseignements des amnisties

Les amnisties confirment un schéma bien connu en Europe. Lorsque l’État voisin offre le choix entre déclaration et rapatriement, la plupart des contribuables fortunés déclarent leurs avoirs et les laissent là où ils sont. Ils accordent plus de valeur aux services, à la stabilité et à la diversification de la place étrangère qu’au taux réduit applicable au rapatriement. Ce qui change, c’est la nature des affaires. Avant les amnisties, une partie de l’activité indonésienne de Singapour reposait sur le fait que les avoirs étaient inconnus des autorités indonésiennes. Après les amnisties et l’échange automatique de renseignements, elle doit reposer sur la performance, le service et la sécurité juridique de la ville. Pour Singapour, le résultat a été la perte d’une partie des avoirs et un gain de réputation, car les avoirs restants sont désormais connus de l’administration fiscale du pays d’origine des clients.

Les amnisties montrent aussi les limites de ce qu’une place financière peut maîtriser. Les taux, les échéances et les conditions de rapatriement sont fixés à Jakarta et à Kuala Lumpur. Une banque de Singapour ne peut que conseiller à ses clients de recourir à un conseil fiscal professionnel, documenter leur conformité et adapter son offre. Les banques qui ont accompagné leurs clients indonésiens tout au long de l’amnistie de 2016, en fournissant relevés et confirmations et en exigeant la preuve de la régularisation, ont conservé la plupart de ces relations. La place financière en est sortie avec une clientèle réduite par endroits, mais globalement plus stable et plus défendable.

Notes

1. “Tax Amnesty Program Indonesia Ended, What Are the Results?”, indonesia-investments.com, 3 avril 2017 : le programme s’est déroulé de juillet 2016 au 31 mars 2017 ; “Purbaya Tegas Tolak Tax Amnesty Jilid III”, CNN Indonesia, 19 septembre 2025, sur la loi n° 11 de 2016 en tant que base légale de l’amnistie ; Wikipedia, “Tax amnesty” (consulté en novembre 2026) : le dispositif indonésien s’est déroulé en trois périodes consécutives de trois mois en 2016 et 2017, jusqu’au 31 mars 2017 ; des amnisties antérieures ont eu lieu en 1964, 1984 et 2008. ↩
2. “Tax Amnesty Program Indonesia Ended, What Are the Results?”, indonesia-investments.com, 3 avril 2017 : 965 983 participants ; avoirs déclarés de 4 865,7 billions d’IDR (environ 366 milliards de dollars US, près de 40 % du PIB) pour un objectif de 4 000 billions d’IDR ; paiements libératoires de 114 billions d’IDR pour 165 billions d’IDR ; rapatriement de 147 billions d’IDR pour 1 000 billions d’IDR ; environ 75 % des avoirs déclarés détenus dans le pays ; Wikipedia, “Tax amnesty” (consulté en novembre 2026) : l’Indonésie a mené « one of the biggest Tax Amnesty scheme in the world » ; l’article indique qu’elle a battu le record du programme italien de 2009 (citant le Jakarta Globe, 29 septembre 2016). ↩
3. “Singapura sumbang repatriasi tax amnesty terbesar”, Kontan, 29 mars 2017, citant la Direction générale des impôts : rapatriement depuis Singapour 84,52 billions de Rp (environ 58 %), îles Caïmans 16,51 billions de Rp (11,31 %), Hong Kong 16,28 billions de Rp. ↩
4. “Upaya Singapura Cegah Repatriasi Dinilai Tak Langgar Hukum”, Hukumonline, 27 juillet 2016 : les banques de Singapour auraient incité des clients indonésiens à se limiter à la déclaration et à conserver leurs avoirs à Singapour, la banque prenant en charge la différence entre les taux de rapatriement et de déclaration ; l’analyste Yustinus Prastowo qualifiait ces démarches de « lumrah dan tidak melanggar hukum ». ↩
5. Ministry of Finance Singapore, communiqué de presse “Singapore Is Ready To Have An AEOI Relationship With Indonesia”, 12 juillet 2017 (mof.gov.sg) : Singapour a signé le MCAA le 21 juin 2017 et a inscrit l’Indonésie parmi ses partenaires envisagés ; l’échange réciproque peut commencer « after committed jurisdictions have introduced the necessary laws to implement CRS » et une fois que « the required confidentiality and data protection safeguards are in place ». ↩
6. Règlement gouvernemental tenant lieu de loi (Perppu) n° 1 de 2017 du 8 mai 2017 sur l’accès aux informations financières à des fins fiscales, adopté en tant que loi n° 9 de 2017 ; premiers échanges au titre de la Norme commune de déclaration (Common Reporting Standard) en septembre 2018 ; voir RSM Indonesia, “Implications of AEOI commencement for Indonesian investors”, et l’annonce de la DJP PENG-3/PJ/2025. ↩
7. Sur le champ d’application des volets I et II du PPS (avoirs acquis jusqu’au 31 décembre 2015 pour le volet I, avoirs acquis de 2016 à 2020 par des personnes physiques pour le volet II), voir les indications de la Direction générale des impôts sur pajak.go.id. La loi est citée sous la référence UU No. 7 Tahun 2021 tentang Harmonisasi Peraturan Perpajakan dans “Resmi Berakhir, Begini Rekapitulasi Hasil PPS Pajak”, Hukumonline, 1er juillet 2022. ↩
8. Cabinet Secretariat of the Republic of Indonesia, “Inilah Tiga Pilihan Tarif Program Pengungkapan Sukarela” (setkab.go.id), 2 mars 2022 : taux du volet I de 11 % (avoirs étrangers non rapatriés), 8 % (avoirs rapatriés ou nationaux) et 6 % (investis en titres d’État, dans la transformation des ressources naturelles ou dans les énergies renouvelables) ; taux du volet II de 18 %, 14 % et 12 % ; base légale UU HPP et PMK 196/PMK.03/2021 ; période du programme du 1er janvier au 30 juin 2022. ↩
9. Direction générale des impôts, communiqué de presse “PPS Usai, Bagaimana Hasilnya?” (pajak.go.id), 1er juillet 2022 : 247 918 participants ; avoirs nets divulgués de 594,82 billions de Rp ; impôt sur le revenu payé de 61,01 billions de Rp (32,91 billions de Rp au titre du volet I, 28,1 billions de Rp au titre du volet II) ; déclarations nationales de 498,88 billions de Rp ; déclarations d’avoirs étrangers de 59,91 billions de Rp ; rapatriement de 13,70 billions de Rp ; engagements d’investissement de 22,34 billions de Rp ; Direction générale des impôts, communiqué de presse “PPS Usai, Bagaimana Hasilnya?”, 1er juillet 2022, tableau “Negara asal harta deklarasi dan repatriasi harta bersih” : Singapura, 7 997 participants, valeur des avoirs 56 960,11 et impôt sur le revenu total 7 295,14 (unités non précisées, manifestement en milliards de roupies) ; suivent les îles Vierges britanniques (4 977,39), Hong Kong (3 580,77), l’Australie (2 766,32) et la Chine (1 512,37) ; la part est un calcul de l’auteur rapporté à 73,61 billions de Rp de déclarations d’avoirs étrangers et de rapatriements. ↩
10. Wikipedia, “Tax amnesty” (consulté en novembre 2026) : le programme malaisien a été annoncé dans le discours sur le budget 2019 le 2 novembre 2018 (citant The Star, 2 novembre 2018) ; EY, “Malaysia extends Special Voluntary Disclosure Program”, EY Tax News, avril 2019 (taxnews.ey.com/news/2019-0770) : divulgation de « any unreported income, including income maintained in offshore accounts » ; taux de pénalité de 10 % du 1er novembre 2018 au 30 juin 2019 et de 15 % du 1er juillet au 30 septembre 2019 ; minimum de 45 % ensuite ; informations acceptées de bonne foi sans contrôle supplémentaire ; “IRB collected RM7.9b from voluntary disclosure programme, says CEO”, The Edge Malaysia, 18 février 2020 : 7,88 milliards de RM d’impôts, de suppléments d’impôt et de pénalités de novembre 2018 à septembre 2019 ; 286 428 contribuables participants, dont 11 176 nouveaux contribuables. ↩
11. “RM1.29bil declared through voluntary tax disclosure programme”, Free Malaysia Today, 16 juillet 2024 : programme du 6 juin 2023 au 31 mai 2024 ; 1,29 milliard de RM déclarés ; 512,6 millions de RM recouvrés ; 141 406 divulgations ; objectif de 1 milliard de RM dépassé ; premier volet : 7,88 milliards de RM. ↩
12. “Purbaya Tegas Tolak Tax Amnesty Jilid III: Beri Sinyal Boleh Melanggar”, CNN Indonesia, 19 septembre 2025 : le gouvernement et la DPR sont convenus fin 2024 d’inscrire un projet de loi modifiant la loi n° 11 de 2016 au programme législatif national prioritaire 2025 (Prolegnas). ↩
13. “Purbaya Tegas Tolak Tax Amnesty Jilid III: Beri Sinyal Boleh Melanggar”, CNN Indonesia, 19 septembre 2025, citant Purbaya Yudhi Sadewa : « Itu memberikan sinyal ke para pembayar pajak bahwa boleh melanggar, nanti ke depan-depan ada amnesti lagi » ; « Kalau tax amnesty setiap berapa tahun, ya sudah, nanti semuanya akan nyelundupin duit ». ↩
14. “Maju Mundur Tax Amnesty Jilid III”, Bisnis.com, 12 mai 2026 : le projet de loi n’a pas progressé et la Direction générale des impôts a choisi de réexaminer les participants du second programme. ↩

À titre d’information générale uniquement. Cet article ne constitue pas un conseil juridique ou fiscal, ne remplace pas un conseil adapté à votre situation et ne crée aucune relation avocat-client. Il reflète l’état du droit en octobre 2026.