La fusion avec la Malaisie en 1963

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De la proposition du Tunku au référendum de 1962

L’impulsion décisive vint de Kuala Lumpur lorsque, le 27 mai 1961, le Premier ministre de la Malaya, Tunku Abdul Rahman, proposa publiquement une association plus étroite entre la Malaya, Singapour et les territoires britanniques de Bornéo.¹ Le Tunku s’était jusque-là opposé à une fusion avec Singapour, dont l’importante population chinoise aurait rompu l’équilibre communautaire de la Fédération. L’inclusion des territoires de Bornéo neutralisait cette crainte. La perspective d’un gouvernement de gauche dans un Singapour indépendant l’inquiétait davantage qu’un État à majorité chinoise au sein d’une fédération dirigée depuis Kuala Lumpur.

La proposition divisa le PAP, dont l’aile gauche s’opposait à la fusion aux conditions proposées et fit sécession pour fonder le Barisan Sosialis. Le gouvernement dut obtenir l’approbation populaire de la fusion face à une opposition puissante. Il y parvint par un référendum organisé le 1er septembre 1962, qui proposait trois formes de fusion sans offrir la possibilité de rejeter la fusion en tant que telle. L’option A accordait à Singapour l’autonomie en matière de travail, d’éducation et d’autres domaines convenus, ainsi que 15 sièges à la Chambre des représentants fédérale.²

Le résultat montre à quel point de tels chiffres dépendent de leur dénominateur. L’option A recueillit 397 626 voix, soit 95,82 % des suffrages valables, mais environ 71 % de l’ensemble des votes exprimés. Le Barisan Sosialis ayant appelé ses partisans à voter blanc, 144 077 bulletins, soit 25,66 % du total, furent laissés blancs. Le gouvernement avait anticipé cette tactique et conçu les règles du référendum de sorte que les bulletins blancs soient comptés en faveur de l’option arrivée en tête, c’est-à-dire, de fait, l’option A.³

L’opération Coldstore et le Malaysia Agreement

Avant que la fusion ne puisse avoir lieu, la question de la sécurité devait être réglée. Le 2 février 1963, le gouvernement de Singapour, soutenu par les gouvernements fédéral et britannique, mena l’opération Coldstore, au cours de laquelle 113 dirigeants de gauche furent arrêtés, parmi lesquels Lim Chin Siong, du Barisan Sosialis.⁴ L’opération reste controversée dans l’historiographie singapourienne. Pour les besoins de cet ouvrage, il suffit de constater qu’elle écarta la principale opposition organisée à la fusion avant la naissance de la nouvelle fédération.

Les conditions de la fusion furent arrêtées à Londres, où le Malaysia Agreement fut signé le 9 juillet 1963 par le Royaume-Uni, la Fédération de Malaya, le Bornéo du Nord, le Sarawak et Singapour. Lee décrivit plus tard la dernière nuit de négociation : la signature commença à minuit moins le quart le 8 juillet et s’acheva vers minuit dix le 9 juillet, car le Tunku tenait le 8 juillet pour un jour faste.⁵

Singapour proclama son indépendance vis-à-vis de la Grande-Bretagne le 31 août 1963, deux semaines avant la naissance de la nouvelle fédération. La Malaisie fut constituée le 16 septembre 1963. Lors des élections de l’État de Singapour du 21 septembre 1963, tenues neuf jours seulement après le dépôt des candidatures, le PAP remporta 37 des 51 sièges avec 46,93 % des voix, tandis que le Barisan Sosialis obtint 13 sièges avec 33,24 %.⁶

Le compromis financier

Les conditions financières de la fusion avaient occupé, selon les mots de Lee, deux semaines de négociation qui « mirent nos nerfs à l’épreuve ». Elles furent fixées à l’annexe J du Malaysia Agreement, un accord entre les gouvernements de la Malaya et de Singapour sur le marché commun et les arrangements financiers. Le cœur du compromis était un échange. Singapour obtenait un marché commun malaisien inscrit dans la constitution fédérale et versait en contrepartie une part de ses recettes fiscales nationales, au lieu d’une somme forfaitaire annuelle, à titre de contribution aux services fédéraux.⁷

Cette part fut fixée à 40 % des impôts nationaux. Lee déclara à l’Assemblée que cela correspondait à 37 % des recettes totales. Dans un autre passage du même discours, il affirma que Singapour conserverait 72 à 73 % de ses recettes, un chiffre qu’il ne concilia pas avec le premier. Selon le propre calcul de Singapour, le coût des services fédéraux ne représentait que 34,3 % des impôts nationaux. Singapour accepta le chiffre plus élevé comme concession en échange de la garantie constitutionnelle du marché commun, sous réserve d’un réexamen après le 31 décembre 1964.⁸ Des récits ultérieurs évoquent souvent, de manière approximative, 40 % des recettes de Singapour. La distinction entre impôts nationaux et recettes totales a son importance, car les recettes de l’État de Singapour comprenaient aussi des postes extérieurs à l’assiette fiscale fédérale.

Les territoires de Bornéo reçurent un prêt de développement. Les parties britannique et malaise avaient d’abord proposé un prêt de 150 millions de dollars sans intérêt pendant dix ans, ce que Lee estima équivalent à un don de 80 millions de dollars. Le règlement final prévoyait 100 millions de dollars sans intérêt pendant cinq ans, la main-d’œuvre des projets financés devant venir de Singapour. Des sources secondaires font état d’un prêt total de 150 millions de M$, dont une partie sans intérêt, et divergent sur les conditions exactes.⁹

Le marché commun devait être mis en place progressivement. Lee exposa le calendrier à l’Assemblée : cinq ans de statut de port franc intégral pendant que Singapour s’industrialisait produit par produit, puis sept ans d’harmonisation progressive, « 12 ans en tout ». Les droits de douane devaient être harmonisés par un Tariff Advisory Board fédéral, dont les statuts ne pouvaient être modifiés sans l’accord de Singapour. Les chambres de commerce saluèrent l’arrangement, puisqu’il préservait le port franc pour le commerce d’entrepôt pendant la transition.¹⁰

Deux années de frictions

Le marché commun ne vit jamais le jour. Les milieux d’affaires de la Malaya craignaient que les coûts plus bas de Singapour et son statut de port franc n’attirent l’industrie hors de la péninsule. Les autorités fédérales rechignaient à accorder le statut de pionnier (pioneer status) aux projets singapouriens et n’acceptèrent que deux des 69 demandes présentées par l’EDB.¹¹ Le statut de pionnier ouvrait droit à des exonérations fiscales temporaires, de sorte que ces refus frappaient directement la stratégie industrielle que la fusion devait servir.

La pression extérieure aggrava les différends internes. L’Indonésie de Soekarno s’opposait à la formation de la Malaisie et rompit le 21 septembre 1963 ses relations diplomatiques et commerciales avec la Malaisie et Singapour. Le commerce de Singapour avec l’Indonésie chuta de près de 24 % en 1964, tandis que des bombes explosèrent dix-huit fois dans la ville au cours de cette seule année.¹² L’attentat contre MacDonald House, sur Orchard Road, le 10 mars 1965, fit trois morts et au moins 33 blessés. Pour un port dont le commerce d’entrepôt avec l’archipel avait été l’une des plus anciennes sources de revenus, comme l’a montré le chapitre IV de la partie A, la Confrontation fut un coup économique.¹³

Le conflit fiscal suivit. La Confrontation pesant sur le budget fédéral, le ministre fédéral des Finances, Tan Siew Sin, proposa en novembre 1964 de nouveaux impôts afin de combler un déficit de 543 millions de M$. Lorsque le PAP les critiqua, il menaça de porter la contribution de Singapour de 40 à 60 % de ses recettes. Les nouveaux impôts comprenaient une taxe sur les salaires et une taxe sur le chiffre d’affaires, auxquelles le gouvernement de Singapour s’opposa « vigoureusement ». Le 12 décembre 1964, la Malaisie annonça en outre qu’elle émettrait sa propre monnaie dans un délai de deux ans pour remplacer le dollar malais, ce qui soulevait la question de savoir qui contrôlerait les réserves couvrant la monnaie de Singapour.¹⁴

La banque devint elle aussi un enjeu politique. Le gouvernement fédéral ordonna la fermeture de la succursale singapourienne de la Bank of China pour activités subversives. La succursale ne survécut que parce que Singapour quitta la fédération avant que l’ordre ne prenne effet.¹⁵ Le jour de la séparation, Lee indiqua que son gouvernement laisserait la Bank of China poursuivre ses activités « aux anciennes conditions », avec un personnel composé de citoyens singapouriens et un champ limité au commerce. L’épisode annonçait un principe que développe le chapitre II de la partie I : Singapour ferait des affaires bancaires avec tout pays disposé à commercer, tant que la banque ne devenait pas un instrument de subversion.¹⁶

Le conflit le plus profond était communautaire. Le PAP présenta des candidats dans neuf circonscriptions lors des élections fédérales de 1964 et en remporta une, ce que les dirigeants de l’UMNO considérèrent comme une violation de l’entente sur laquelle reposait la fusion. Des émeutes raciales éclatèrent le 21 juillet 1964, puis de nouveau le 2 septembre 1964. Elles firent respectivement 23 et 13 morts, plusieurs centaines de blessés et furent suivies de couvre-feux sur toute l’île. Les dommages économiques des émeutes furent moins visibles que leur coût humain, mais elles jetèrent le doute sur la stabilité que les investisseurs attendaient de la fédération élargie.¹⁷

Notes

1. Wikipedia, « Self-governance of Singapore » (consulté en novembre 2026) : le 27 mai 1961, Tunku Abdul Rahman « mooted the idea of Malaysia ». ↩
2. Wikipedia, « 1962 Singaporean integration referendum » (consulté en novembre 2026) : référendum du 1er septembre 1962 ; l’option A prévoyait la fusion avec l’autonomie en matière de travail, d’éducation et d’autres domaines convenus, la citoyenneté malaisienne automatique pour les citoyens singapouriens et 15 sièges au Dewan Rakyat. ↩
3. Wikipedia, « 1962 Singaporean integration referendum » (consulté en novembre 2026) : option A 397 626 voix (95,82 % des suffrages valables) ; votes blancs 144 077 (25,66 % du total) ; total des votes exprimés 561 559 ; électeurs inscrits 619 867 ; Wikipedia, « Self-governance of Singapore » (consulté en novembre 2026) : l’option A obtint 70 % des voix, 26 % des bulletins étant laissés blancs. Wikipedia, « 1962 Singaporean integration referendum » (consulté en novembre 2026) : le Barisan Sosialis appela ses partisans à voter blanc, ce que le PAP avait anticipé ; selon les règles du référendum, les votes blancs devaient être comptés en faveur de l’option ayant obtenu le plus de voix, que l’article assimile à l’option A. ↩
4. Wikipedia, « Singapore in Malaysia » (consulté en novembre 2026) : opération Coldstore le 2 février 1963, avec l’arrestation de 113 dirigeants de gauche ; Wikipedia, « 1963 Singaporean general election » (consulté en novembre 2026) : arrestation de dirigeants du Barisan Sosialis, dont Lim Chin Siong, avec le soutien des gouvernements fédéral et britannique. ↩
5. Wikipedia, « Malaysia Agreement » (consulté en novembre 2026) : signé le 9 juillet 1963 à Londres par la Fédération de Malaya, le Bornéo du Nord, le Sarawak, Singapour et le Royaume-Uni ; en vigueur le 16 septembre 1963. Lee Kuan Yew, discours du 30 juillet 1963 (voir ci-dessus), p. 20 : « the Tunku believed that 8th July was a lucky day by the stars » ; « the signing began at quarter to twelve on the 8th of July. I think it ended about 12.10 in the morning of the 9th of July. » ↩
6. Wikipedia, « Singapore in Malaysia » (consulté en novembre 2026) : indépendance vis-à-vis du Royaume-Uni proclamée le 31 août 1963 ; Wikipedia, « Self-governance of Singapore » (consulté en novembre 2026) : proclamation du 31 août 1963, avec Yusof bin Ishak comme chef de l’État. Wikipedia, « 1963 Singaporean general election » (consulté en novembre 2026) : élections du 21 septembre 1963 ; PAP 37 des 51 sièges avec 46,93 %, Barisan Sosialis 13 sièges avec 33,24 % ; Assemblée dissoute le 3 septembre 1963, dépôt des candidatures le 12 septembre 1963, scrutin neuf jours plus tard. ↩
7. Wikipedia, « Malaysia Agreement » (consulté en novembre 2026) : annexe J, « Agreement between the Governments of the Federation of Malaya and Singapore on common and financial arrangements » ; Lee Kuan Yew, discours du 30 juillet 1963, p. 23 : « the financial terms which for two weeks really occupied so much of our time and tested our nerves ». Lee Kuan Yew, discours du 30 juillet 1963, p. 2 : l’accord de Londres du 9 juillet 1963 donnait à Singapour « a Malaysian Common Market written into the Constitution in return for a percentage of Singapore’s revenue of national taxes instead of an annual lump sum as contribution for Federal services in Singapore ». ↩
8. Lee Kuan Yew, discours du 30 juillet 1963, p. 22–23 et 53 : « We are giving 37 per cent of our total revenue, or 40 per cent of national taxes » ; « We are going to keep 72 to 73 per cent of our revenue » ; « 34.3 per cent of national taxes or 23 per cent of total revenue » ; « We have agreed to 40 per cent … because … Common Market was agreed to be in the Constitution » ; réexamen après le 31 décembre 1964. ↩
9. Lee Kuan Yew, discours du 30 juillet 1963, p. 29–30 : les Britanniques et la Fédération « suggested … a free loan of $150-million, free of interest for 10 years », que Lee estimait à « $80-million » ; règlement final « $100-million, five years free of interest, labour from Singapore ». Wikipedia, « Singapore in Malaysia » (consulté en novembre 2026) : un prêt de 150 millions de M$ sur quinze ans pour le développement de Bornéo, la part sans intérêt étant décrite différemment dans le texte principal (deux tiers pendant cinq ans) et dans une note (100 millions de M$) ; Singapour devait fournir 50 % de la main-d’œuvre. ↩
10. Lee Kuan Yew, discours du 30 juillet 1963, p. 27 : « Five years of complete free port status while we industrialise product by product. For the next seven years, we gradually harmonise … In other words, we have 12 years in all. » Lee Kuan Yew, discours du 30 juillet 1963, p. 45 : « Common market and Tariff Board … The Constitution of this Tariff Board and rules cannot be altered without our concurrence » ; Wikipedia, « Singapore in Malaysia » (consulté en novembre 2026) : droits « harmonised by Malaysia’s Tariff Advisory Board » en vertu de l’annexe J. ↩
11. Wikipedia, « Singapore in Malaysia » (consulté en novembre 2026) : la Malaya craignait que les coûts salariaux plus bas de Singapour et son statut de port franc n’attirent l’industrie ; seules « two of 69 EDB applications » pour le statut de pionnier furent acceptées. ↩
12. Alvin Tan, « Konfrontasi: Singapore’s Experience of an Undeclared War », BiblioAsia, vol. 19, n° 4, janvier–mars 2024 : le 21 septembre 1963, l’Indonésie riposta en « severing its diplomatic and commercial ties with Malaysia and Singapore » ; le commerce de Singapour avec l’Indonésie « plunged by almost 24 percent in 1964 » ; « In 1964 alone, 18 explosions swept through Singapore ». ↩
13. Wikipedia, « MacDonald House bombing » (consulté en novembre 2026) : attentat du 10 mars 1965 ; deux femmes tuées sur le coup et un chauffeur décédé le 12 mars ; « injuring at least 33 others ». Wikipedia, « Singapore in Malaysia » (consulté en novembre 2026), indique deux morts et 33 blessés, en ne comptant que les décès immédiats. ↩
14. Wikipedia, « Singapore in Malaysia » (consulté en novembre 2026) : les « controversial tax proposals » de Tan Siew Sin en novembre 1964 visant à résorber le déficit budgétaire de 543 millions de M$ causé par la Konfrontasi ; « Tan threatened to increase Singapore’s revenue contribution to the Central Government from 40 to 60 per cent », menace renouvelée en juillet 1965. Lee Kuan Yew, transcription de la conférence de presse à Broadcasting House, Singapour, 9 août 1965, National Archives of Singapore, lky19650809b.pdf, p. 5 : « the payroll and the turnover taxes were imposed by the then Central Government of Malaysia in December, in the last Budget. And we opposed it strenuously. » GIC, Bold Vision, chapitre 2, « Second Separation » (boldvision.gic.com.sg, consulté en novembre 2026) : le 12 décembre 1964, la Malaisie annonça qu’elle émettrait sa propre monnaie « to replace the Malayan dollar in two years ». ↩
15. « China: The Two-Headed Bank », Time, 22 octobre 1965 : « Malaysia last year ordered the Chinese Communists to close their Singapore branch because of subversive activities » ; « the branch was saved only when Singapore withdrew from the Malaysian Federation ». ↩
16. Lee Kuan Yew, conférence de presse du 9 août 1965, transcription, p. 6 : « I think we will allow the Bank of China to continue. But, on the old terms », « using their Singapore staff, of Singapore citizens, who are known not to be security risks: no objection to trade » ; p. 9 : « China wants to trade with us, I mean we let the Bank of China go on. » ↩
17. Wikipedia, « Singapore in Malaysia » (consulté en novembre 2026) : le PAP présenta des candidats dans neuf circonscriptions lors des élections fédérales de 1964 et en remporta une. Wikipedia, « 1964 race riots in Singapore » (consulté en novembre 2026) : émeutes du 21 juillet 1964 (23 morts, 454 blessés, couvre-feu du 21 juillet au 2 août) et du 2 septembre 1964 (13 morts, 106 blessés, couvre-feu du 4 au 11 septembre). ↩

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