Le travail, la terre et les instruments de l’État

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Les relations du travail, de la confrontation au tripartisme

Les relations du travail que redoutait Winsemius avaient des racines profondes. En 1955, Singapour enregistra 275 grèves touchant 57 000 travailleurs et une perte de 946 000 journées de travail. Le gouvernement du PAP créa une Industrial Arbitration Court (tribunal d’arbitrage du travail), qui commença à fonctionner le 15 septembre 1960 en vertu de l’Industrial Relations Ordinance, afin d’encourager la négociation collective et de régler les différends. Le tribunal ne mit pas fin au conflit. Lee Hsien Loong évalua la perte de 1961, l’année où l’EDB commença ses activités, à 415 000 journées de travail, un chiffre jamais dépassé depuis. Stoelinga indique 116 grèves et 411 000 journées de travail perdues pour la même année.¹

Le tournant décisif fut politique. Après la scission du PAP et les arrestations de dirigeants de gauche décrites au chapitre II de cette partie, le National Trades Union Congress (NTUC) devint l’organisation syndicale dominante, étroitement alliée au gouvernement. En 1965, le NTUC et le gouvernement signèrent une Charter for Industrial Progress (charte pour le progrès industriel) et un Productivity Code of Practice (code de bonne conduite en matière de productivité).² Les syndicats admirent que le bien-être de leurs membres dépendait de la croissance et de l’investissement. En contrepartie, le gouvernement donna au NTUC un rôle dans l’élaboration des politiques et dans des entreprises coopératives au service des travailleurs.

L’Employment Act et l’Industrial Relations (Amendment) Act 1968

En 1968, le Parlement modifia l’Industrial Relations Ordinance et adopta l’Employment Act (loi sur l’emploi), entré en vigueur le 15 août 1968.³⁴ Le politologue Garry Rodan a résumé les principaux changements apportés par l’Employment Act. La durée hebdomadaire normale du travail passa de 39 à 44 heures, les jours fériés furent ramenés de 15 à 11 par an, et les jours de repos ainsi que les congés de maladie furent réduits. Les congés payés annuels furent limités à sept jours pour les salariés comptant moins de dix ans d’ancienneté, les indemnités de licenciement économique ne s’appliquèrent qu’après trois ans de service continu, et les primes et versements à titre gracieux furent sensiblement limités.⁵ La modification du droit des relations du travail retira de la négociation collective des questions telles que la promotion, la mutation, le licenciement et le licenciement économique, pour les réserver à la direction. La section 18(2) de l’Industrial Relations Act 1960 interdit aujourd’hui encore à un syndicat d’inclure de telles questions dans ses propositions de convention collective.⁶

Les syndicats soutinrent la législation. Lee Hsien Loong expliqua plus tard que l’Employment Act avait « balayé les rigidités des anciennes lois du travail » et donné aux employeurs la liberté d’embaucher et de licencier, tout en favorisant la croissance et donc une plus grande sécurité de l’emploi. Les actions collectives disparurent presque. On enregistra quatre grèves et 19 959 journées de travail perdues en 1968, et aucune en 1969. L’Industrial Arbitration Court attribue la paix sociale de la fin des années 1960 à son propre travail, à la législation de 1968 et à une relation de coopération entre syndicats et employeurs facilitée par le gouvernement.⁷

Le prix de cette paix mérite d’être noté. Les travailleurs renoncèrent à des avantages conquis dans les années 1950, tandis que l’indépendance des syndicats était fortement restreinte. Rodan et d’autres critiques décrivent cette période comme celle où l’État discipline le travail dans l’intérêt du capital étranger. Ses défenseurs répondent que la croissance rapide de l’emploi a apporté en une décennie des revenus réels en hausse. Les deux lectures s’accordent sur le résultat pour les investisseurs : un marché du travail où les grèves étaient rares et le coût salarial prévisible.

Le National Wages Council

Le plein emploi créa un nouveau problème. À mesure que le chômage reculait, le gouvernement craignit qu’une négociation décentralisée ne provoque une explosion des salaires qui découragerait l’investissement. Après que le ministre des Finances Hon Sui Sen eut sondé en 1971 les dirigeants syndicaux et patronaux sur l’idée d’un forum tripartite, le National Wages Council (conseil national des salaires) fut créé le 7 février 1972. Les travailleurs, le patronat et le gouvernement y nommaient chacun trois représentants, sous la présidence d’un président indépendant.⁸ Son premier président, l’économiste Lim Chong Yah, occupa ce poste jusqu’en 2001 et attribuait l’idée à Winsemius, que Stoelinga fait remonter au Conseil économique et social néerlandais.⁹

Le Conseil publie chaque année des lignes directrices sur les hausses de salaires, qui ne sont pas juridiquement contraignantes, même si le secteur public et la majeure partie du secteur syndiqué les suivent. Une enquête du ministère du Travail d’octobre 1979 constata que 489 000 salariés couverts par la négociation collective, soit 83 % de la population active, avaient directement bénéficié des recommandations de cette année-là. En 1979, le Conseil usa de son influence dans le sens inverse. Sa « politique salariale corrective », faite de fortes hausses de 1979 à 1981, visait à pousser l’économie vers des activités à plus forte intensité de qualifications et à plus haute valeur ajoutée.¹⁰ La politique salariale devint ainsi un instrument de politique industrielle.

L’expropriation foncière et le logement public

La terre était le deuxième facteur rare. Au début des années 1960, l’État possédait moins de la moitié du sol de Singapour.¹¹ Le gouvernement modifia en plusieurs étapes le droit de l’expropriation. En 1963, Lee Kuan Yew en exposa les principes devant l’Assemblée législative : nul ne devait tirer un profit inattendu d’un aménagement réalisé aux frais de la collectivité, et un terrain nécessaire à des fins publiques ne devait pas coûter plus que ce qu’il aurait valu si le gouvernement n’avait pas prévu d’aménager la zone.¹²

Le Land Acquisition (Amendment No. 2) Bill de 1964 devint, après l’indépendance, le Land Acquisition Act 1966 (loi sur l’expropriation). Il introduisit des valeurs foncières « gelées » comme base de l’indemnisation. Par la suite, la valeur fut fixée au 30 novembre 1973 ou à la date de la notification, la plus basse des deux étant retenue. La date de référence ne fut avancée qu’à partir de 1988. Une indemnisation inférieure à la valeur de marché réduisit considérablement le coût des projets publics. En 2007, le ministre de la Justice reconnut que les dispositions limitant l’indemnisation avaient rendu abordables pour l’État les villes nouvelles du HDB, la zone industrielle de Jurong, l’aéroport de Changi et le MRT. La modification adoptée cette année-là revint à une indemnisation à la valeur de marché à la date de l’expropriation.¹³

Le logement public compléta la politique foncière. Le Housing and Development Board (HDB, office du logement et de l’aménagement), créé en février 1960, avait construit 54 430 logements en 1965.¹⁴ Le logement fit disparaître les taudis qui avaient choqué les observateurs en 1959 et donna aux travailleurs un intérêt à la stabilité politique. Il lia aussi le marché du logement au Central Provident Fund, que la partie D examine en tant que source d’épargne nationale. Pour la stratégie industrielle, la combinaison des terrains expropriés et du logement public signifiait que les usines, comme les travailleurs qui y étaient employés, pouvaient être implantées là où les planificateurs le décidaient.

Notes

1. Industrial Arbitration Court, « History » (iac.gov.sg, consulté en novembre 2026) : « In 1955, there was a high of 275 strikes, involving 57,000 workers, and a record loss of 946,000 man-days. » ; Industrial Arbitration Court, « History », op. cit. : le tribunal commença à fonctionner le 15 septembre 1960 ; la législation avait pour objet « the encouragement of collective bargaining with a view to the free negotiation of collective agreements » ; discours de BG Lee Hsien Loong, 1er août 1991, op. cit., p. 5 : « In 1961, when EDB began, 415,000 man-days were lost through strikes and street riots » ; F. Stoelinga, Albert Winsemius, op. cit., p. 337, citant l’allocution du Premier ministre pour la fête nationale de 1969 (National Day Broadcast). ↩
2. Wikipedia, « Labour movement of Singapore » (consulté en novembre 2026) : « In 1965, NTUC and the government signed a Charter for Industrial Progress and a Productivity Code of Practice. » ↩
3. Employment Act 1968, « In operation from 15 August 1968 », tel que reproduit sur lawplayer.com d’après Singapore Statutes Online (consulté en novembre 2026). ↩
4. L’Industrial Relations (Amendment) Act 1968 serait entré en vigueur le même jour ; NLB Infopedia, « Industrial Relations (Amendment) Act » (SIP_2014-07-07_133856). ↩
5. Garry Rodan, The Political Economy of Singapore’s Industrialization, p. 92, cité dans F. Stoelinga, Albert Winsemius, op. cit., p. 337. ↩
6. F. Stoelinga, Albert Winsemius, op. cit., p. 337 : les employeurs obtinrent une plus grande responsabilité en matière de promotion, de licenciement, de licenciement économique et d’autres changements internes ; Industrial Relations Act 1960, section 18(2)(a)–(f), tel que reproduit sur lawplayer.com d’après Singapore Statutes Online (consulté en novembre 2026) : promotion, mutation, embauche de personnes pour pourvoir des postes vacants, cessation d’emploi pour cause de suppression de poste ou de réorganisation, licenciement et réintégration, et attribution des tâches. ↩
7. Discours de BG Lee Hsien Loong, 1er août 1991, op. cit., p. 7 ; F. Stoelinga, Albert Winsemius, op. cit., p. 337, citant l’allocution du Premier ministre pour la fête nationale de 1969 et l’exposition des Archives nationales Singapore: The Story of an Economic Miracle ; Industrial Arbitration Court, « History », op. cit. : « The late 1960s saw a climate of growing industrial peace. ». ↩
8. Kim Seah Teck Kim, « Singapore’s National Wages Council », op. cit., p. 52–53, citant le discours de Hon Sui Sen rapporté dans le Straits Times du 19 juin 1971 : « the National Wages Council (NWC) was established on 7 February, 1972. Labour, management and the Government each had three representatives in the NWC, which was chaired by an independent chairman. » ↩
9. F. Stoelinga, Albert Winsemius, op. cit., p. 16 et 386–387, citant Lim Chong Yah, Singapore’s National Wages Council: An Insider’s View, Singapour, 2013, p. 4 : « The man who suggested this organization is called Dr. Albert Winsemius » ; « I was its nurse-maid and hand-maiden for nearly 30 years (1972-2001). » ↩
10. Kim Seah Teck Kim, « Singapore’s National Wages Council », op. cit., p. 53 ; 1981 NWC Recommendations, 13 mai 1981, par. 1.1, reproduites dans Kim Seah Teck Kim, « Singapore’s National Wages Council », op. cit. : la politique salariale corrective fut « recommended in 1979 as a part of the overall strategy to shift the economy to skill-intensive, middle technology and higher value-added industries and services ». ↩
11. La propriété publique d’environ 44 % du sol en 1960, passée à environ 90 % aujourd’hui, est largement citée (par exemple par Sock Yong Phang et par Khoo Teng Chye, du Centre for Liveable Cities, qui indique plus de 85 % en 2007). ↩
12. Tan Sook Yee, « Is There Any Pointe? » [2003] SJLS 262, p. 264, citant Lee Kuan Yew, Official Report, Legislative Assembly Debates, vol. 22, 1963, col. 652–653. ↩
13. Tan Sook Yee, « Is There Any Pointe? », op. cit., p. 264–265 : le projet de loi de 1964, devenu le Land Acquisition Act 1966, « introduced the method of ‘pegged’ land values as the basis of compensation » ; date de référence ultérieure fixée au 30 novembre 1973 ; avancement progressif de la date de référence à partir de 1988 et date de référence au 1er janvier 1995 pour les terrains expropriés à compter du 27 septembre 1995 ; Ministry of Law, Second Reading Speech on the Land Acquisition (Amendment) Bill du vice-Premier ministre S Jayakumar, 11 avril 2007, par. 2, 4 et 7 (mlaw.gov.sg, consulté en novembre 2026). ↩
14. Wikipedia, « Housing and Development Board » (consulté en novembre 2026) : le HDB fut créé en février 1960 ; en 1965, « 54,430 flats had been built ». ↩

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